O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico - Ed. 2021
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Autores:
CARLOS ALEXANDRE NASCIMENTO
Bacharel em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas-SP e Mestre em Gestão e Políticas Públicas pela London School of Economics and Political Science (LSE). Diretor de Programas da LSE Custom Programmes e Coordenador Geral do MBA PPP e Concessões da FESPSP.
ANTONIO SODRÉ
Ph.D. em Matemática Pura pela The University of Texas at Austin. Mestre em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Gestor Acadêmico e Professor Convidado do MBA PPP e Concessões da FESPSP.
RAFAEL CASTILHO
Bacharel em Sociologia e Política pela Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo. Pós-Graduado em Gestão Pública Internacional pela FESPSP e Módulos Internacionais na London School of Economics e Pós-Graduado em Política e Relações Internacionais pela FESPSP. É Coordenador Institucional e Administrativo do MBA Saneamento Ambiental da FESPSP.
Foi desafiadora, custosa, mobilizadora, marcante e tortuosa a jornada do saneamento no Brasil nas últimas décadas.
Entre vitórias possíveis e decepções. Entre angústias e redenções. Entre alegrias e frustações, aos trancos e barrancos, chegamos até aqui.
Ainda que não seja uma história simples de ser contada e ainda que tenhamos, sim, construído coisas importantes, é impossível negar que insiste em permanecer um gosto residual amargo, o sentimento de que deveríamos ter avançado mais.
Encarando a realidade, com a coragem de quem deseja enfrentar os problemas para poder crescer, impossível não concluir que o Brasil experimenta um imperdoável atraso no desenvolvimento de sua infraestrutura de saneamento ambiental.
Talvez, quando pensamos nas expressões mais nítidas e visíveis de nossa modernização precária e capenga, o atraso no saneamento seja a face mais visível do que poderíamos ser e ainda não somos como país.
É germinante e ecoa fácil o discurso de que o atraso no nosso saneamento (ou em nosso capitalismo como um todo) se deve ao tamanho, à ineficiência e à burocracia do Estado brasileiro.
Poderíamos, sim, continuar tocando a mesma melodia que já tem sua harmonia fácil ressoando nas mentes e corações, sem riscos por oferecer novos acordes e frases musicais complexas. Porém, cremos que nosso leitor gosta de se sentir desafiado a pensar e considerar sempre o espaço do contraditório.
O investimento, a participação e a capacidade do setor privado podem mesmo oferecer o salto que todos estamos esperando para o saneamento no Brasil? Acreditamos que sim. Isso se dará sem que criemos as condições necessárias para que os investimentos encontrem o caminho justo e necessário da lucratividade, porém encorajado a percorrer as trilhas sinuosas do interesse social? Muito difícil que isso ocorra. Seria o setor público o único responsável, pelos vícios históricos do atraso na modernização da infraestrutura no Brasil? Ou podemos, desde já, compreender nossas complexidades e perceber que nosso Estado não é outra coisa senão o melhor que nossas elites puderam produzir ao longo dos anos?
Esse preâmbulo, até certo ponto provocador, não tem como intuito pôr mais lenha na fogueira da contraposição entre o público e o privado, com troca de acusações e paixões que tremulam como bandeiras de uma torcida num estádio de futebol. Ao contrário. Consideramos necessário um salto de maturidade coletiva para que possamos aproveitar a mais nova oportunidade que se abre para o Brasil (já tivemos tantas) para pensarmos estrategicamente. Talvez, um dos nossos erros mais frequentes seja a percepção messiânica de que devemos implementar agendas no Brasil. Construir consensos, forçar tréguas e empurrar um remédio amargo, como se todos os corpos fossem iguais, todos os diagnósticos, semelhantes, todas as reações, previsíveis e uniformes, ignorando que as prescrições podem variar e que, não necessariamente, os remédios tenham que ser amargos. Quanto menos amargos forem, inclusive, mais chance há de serem aceitos e, quanto mais adequado a cada organismo diferente, mais chance de provocar efeitos benéficos ao paciente.
Talvez, a marca mais visível, gritante e destacada do Brasil seja a desigualdade. Essa desigualdade não se dá tão somente entre classes sociais, entre raças e gêneros. Vivemos também em um país continental, diferente e diverso, com imensas e profundas desigualdades regionais. “Implementar agendas” sem olhar para as múltiplas diferenças do Brasil é começar errando. Considerar essa diversidade como um problema em si mesmo, sem enxergar também as imensas oportunidades que brotam e se complementam é errar em dobro.
Parece evidente que a participação do setor privado no saneamento, diante do atraso que vivemos, seja uma grande notícia para nossa sociedade. Nossa sociedade não deveria cometer o erro de supor que precisamos do setor privado somente para o que se entende como investimento. Esperar apenas por isso é muito pouco. O setor privado pode oferecer coisas tão grandiosas quanto o investimento, como a capacidade de gestão, dinamismo, inovação e agilidade. Porém, olhando para o caso histórico brasileiro, sabemos que, para que o país se sirva, da melhor forma, das imensas qualidades do setor privado e amadureça para superar certa dicotomia, já desnecessária em outros lugares do mundo, é preciso proteger o país dele mesmo. Ou seja, não trocarmos um monopólio por outro, mas garantir a dinâmica capitalista da competitividade, da impessoalidade, dos resultados. De nada nos vale perder o que bem funciona hoje e não oferecer oportunidades a quem pode fazer mais e melhor, principalmente onde hoje quase nada existe.
Não será atormentando a vida dos novos investidores, criando obstáculos institucionais, judicialização, e armadilhas legais que garantiremos os avanços que o país precisa. Não será construindo relações baseadas na desconfiança que garantiremos a melhor prestação de serviços. Porém, será sim, olhando para os inúmeros desafios impostos ao nosso país, percebendo nossos abismos sociais e regionais, levando em conta os flagelos e as carências, que desastrosamente vivemos no Brasil, que poderemos criar as condições necessárias para que tenhamos um ambiente sadio, que dê segurança, estabilidade e oportunidades de crescimento para o setor privado e possamos garantir o melhor bem-estar para a nossa sociedade, com saúde para nosso povo e para nosso meio ambiente.
O que se segue é uma tentativa de trazer um olhar sob a ótica da economia política do novo marco legal do saneamento, explorando variáveis econômico-institucionais que podem resultar (ou não) em ganhos expressivos para o setor especificamente e para a sociedade como um todo, objeto precípuo de qualquer política pública ou alteração legislativa que se busque digna de promover mudanças estruturais.
Além disso, buscamos ir além da rala discussão que põe os setores público e privado como inimigos, ou que acredita que estamos tratando de privatizar a água, ou ainda de acabar com o lado positivo do legado que as empresas públicas de saneamento deixaram até agora. Há, certamente, um legado positivo, embora insuficiente e obviamente refletido no déficit crônico de saneamento ambiental para com a população brasileira, sobretudo junto àqueles extratos sociais e localidades historicamente abandonados pelo Estado. Nosso olhar reforça a necessidade de parcerias entre o público e privado, e não de contraposição. Finalmente, não abordaremos os aspectos jurídicos da reforma, pois nossos colegas juristas o farão brilhantemente neste livro. Dessa feita, detalhes dos dispositivos legais, inclusive do novo marco, são omitidos. Reforçamos que nossa contribuição será na linha da economia política, com o propósito de agregar valor a uma obra tão valiosa como esta se propõe a ser.
Dadas as características econômicas do setor de saneamento e a realidade social, política e demográfica brasileira na qual ele se insere, destacamos como a colaboração entre o público e o privado, principalmente sob a forma de Parcerias Público-Privadas (PPPs), é um dos mecanismos mais vantajosos, dentro da nova realidade institucional promovida pelo novo marco legal do saneamento, para alcançar o seu objetivo principal: a universalização dos serviços.
Os números do saneamento no Brasil são notoriamente alarmantes, existindo uma vasta literatura que aponta para uma situação calamitosa (p. ex.: MOUROUGANE; PISU (2011), R. CRUZ FILHO (2017) e ABCON; SINDCON, 2019). Aqui, indicamos, de maneira breve, alguns dados originados pela pesquisa mais recente, de 2018, conduzida pelo Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS). Aproximadamente 27% da população brasileira não tem acesso ao abastecimento de água tratada; 73 das 100 maiores cidades não atingiram a universalização; e a taxa de perda na distribuição de água tratada é de cerca de 38%. Em relação à coleta de esgoto, apenas 47% da população tem acesso a esse serviço e 54% do esgoto coletado não é tratado (BRASIL, 2018).
Ademais, trata-se de uma infraestrutura que não somente visa fomentar a atividade econômica, mas afeta diretamente a qualidade de vida da população.
Na vida, o saneamento tem peso duplo porque entra como infraestrutura econômica – constitui uma base indispensável para atividades econômicas de alta alavancagem de renda e emprego como o turismo – e como infraestrutura social, pois tem elevado impacto sobre a incidência de pobreza e a qualidade do meio ambiente. (PROJETO INFRA 2038, p. 42).
O SNIS classifica os operadores de setor de acordo com a área de abrangência da atuação: regional, microrregional e local. Um total de 28 empresas atuam regionalmente, sendo que 26 delas são compostas das companhias estaduais de saneamento básico (CESBs). As CESBs fornecem água para cerca de 75% dos municípios do país e são responsáveis pela coleta de esgoto em 65% deles. Além delas, existem cerca de 1.500 operadores locais (operam em uma única municipalidade). Em menor número, existem 8 operadores microrregionais. As empresas privadas operam majoritariamente no âmbito local (100 empresas), sendo que três atuam em microrregiões e uma opera regionalmente. Ou seja, grande parte do fornecimento de água e esgoto está nas mãos de empresas públicas, autarquias e sociedades de economia mista, sendo a participação de empresas privadas bem reduzida.
Para facilitar a leitura do que segue, abdicando de um importante aspecto técnico, mas não relevante aos nossos argumentos, usaremos, no restante deste capítulo, o termo empresas públicas em referência àquelas que não são privadas (incluindo, por exemplo, empresas públicas sociedades de economia mista).
O novo marco legal é apresentado pela Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020 e tem como um dos grandes objetivos a ampliação da participação do setor privado no saneamento. Nas palavras do ministro do Desenvolvimento Regional, Rogério Marinho, “A lei vai padronizar regras e dar segurança jurídica, algo que investidores do mundo todo aguardavam” (BRASIL, 2020, n. p.).
Destacam-se duas razões para agentes privados ainda não...
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