O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico - Ed. 2021

27. Sustentabilidade Econômica e Social - 11ª Seção Aspectos Econômicos e Sociais

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11ª Seção aspectos econômicos e sociais

Autores:

BRUNO AURÉLIO

Bacharel, Mestre e Doutor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Sócio do Demarest Advogados.

RENAN SONA SILVA

Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Especialista em Direito Administrativo pela Fundação Getulio Vargas (FGV-SP). Advogado associado ao Demarest Advogados.

1.Introdução

A aprovação do Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico no Brasil, por meio da Lei Federal nº 14.026/2020, ao alterar profundamente a Lei Federal nº 11.445/2007 (“Novo Marco”), pretende conduzir alterações em aspectos relevantes do setor. As mudanças foram introduzidas para atender a objetivos como a promoção do desenvolvimento, a universalização dos serviços de saneamento básico e maior participação da iniciativa privada no setor.

Atualmente, a prestação dos serviços de saneamento básico no Brasil ocorre majoritariamente concentrada em prestadores públicos, superando 80% dos Municípios brasileiros 1 , constituindo praticamente um monopólio do Poder Público. O principal fator que explica essa preponderância é a larga utilização dos contratos de programa pela Administração Pública, delineando a relação jurídica entre a empresa estatal estadual e a municipalidade, sem a necessidade de realização de procedimento licitatório prévio.

O resultado prático da situação aludida, sob a perspectiva da universalização dos serviços, é bastante ruim. Dados do instituto Trata Brasil de 2018 indicavam que 17% da população brasileira não teria acesso a água encanada e 48% da população não teria seu esgoto coletado, e metade, ou seja 23% da população, teria esgoto tratado. 2 Não obstante os números bastante comprometedores da prestação do serviço, as tarifas são cobradas e as despesas são crescentes, indicando ineficiência sensível do sistema atual. 3

Visando alteração no cenário descrito, foram impostas mudanças importantes na estrutura de contratação e foi jogada luz sobre a temática da sustentabilidade econômico-financeira das relações. A atualização do marco regulatório é marcada pelo reforço da temática voltada à atração de investimentos para o setor e aprimoramento da qualidade da prestação dos serviços, correspondente ao tema da sustentabilidade econômica e social do serviço de saneamento básico.

O texto da Lei Federal nº 11.445/07 está permeado por diferentes passagens com referência direta a esses temas, dividindo-se basicamente em dois prismas. De um lado, busca-se a proteção ao usuário, com a ampliação do acesso aos serviços de saneamento, a necessidade de se observar a capacidade de pagamento dos usuários, identificando-se com aspectos tarifários propriamente. Assumiu-se, aqui, a importância do reconhecimento quanto a integração das atividades que envolvem o serviço de saneamento, bem como as diferenças regionais e sociais dos municípios, resultando no reconhecimento de situações de saneamento de interesse comum, o incentivo e facilitação à prestação regionalizada, visando, nos termos do artigo 2º, XIV, a geração de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços.

De outro lado, há também obrigações voltadas às empresas responsáveis pela prestação dos serviços, sejam privadas, sejam estatais, condicionando-se a prestação dos serviços à comprovação da capacidade econômico-financeira da contratada. Na hipótese de delegação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, faz-se obrigatória a realização de procedimento licitatório e a celebração de contrato de concessão, sendo vedada a sua disciplina mediante contrato de programa, convênio, termo de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. Essa transformação teve por objetivo justamente ampliar a participação da iniciativa privada nos serviços de saneamento básico, além de proporcionar maior transparência aos contratos e às metas definidas para a prestação dos serviços 4 .

O tema da sustentabilidade econômica e social do serviço de saneamento básico tem papel de destaque dentro do texto do novo marco regulatório, desempenhando função relevante para a consecução dos princípios elencados no art. da Lei Federal nº 11.445/07, especialmente a universalização do acesso e efetiva prestação do serviço.

Sob a luz do descrito, o presente artigo, de modo singelo, pretende indicar as previsões normativas indicadas no Novo Marco do Saneamento, expondo as intenções e imposições destinadas ao desenvolvimento e evolução do setor.

2.A sustentabilidade econômica e social

Como ponto de partida, deve-se traçar um conteúdo-base para o que se compreende por sustentabilidade, haja vista não ter designação pressuposta e conteúdo largo. Seu uso é variado, deveras ligado a perspectivas de natureza ambiental, mas cuja noção, ao menos para este texto, deve ser empregada para indicar a concepção mais larga, sistêmica, de algo que permita uma estabilização regular e contínua no longo prazo sob o tripé econômico, social e ambiental 5 .

A busca pela sustentabilidade em todas as suas vertentes é tema fundamental para atividades humanas, porém ganha ainda maior relevo quando defronte ao serviço público e, especialmente, ao saneamento básico, cuja atividade está diretamente relacionada à preservação do meio ambiente e à promoção do desenvolvimento econômico e social.

Sem ingressar sobre o aspecto ambiental, este texto volta-se somente ao já amplo conteúdo próprio a perspectivas econômica e social do saneamento. Para esses tópicos, concentrando-se sobre a faceta normativa própria ao Novo Marco do Saneamento, as atenções se voltarão às disposições que visam alcançar, ao menos, fins como capacidade de realização do objetivo pretendido no menor tempo possível, supressão das deficiências críticas e avanço progressivo de melhorias, busca pela autossustentável com o menor impacto econômico sobre o usuário e maior equilíbrio entre receitas e despesas, promoção dos impactos positivos e mitigação de externalidades negativas, estabilidade de longo prazo com resistência às ameaças e redução ou eliminação das interferências externas e extemporâneas para sua continuidade adequada.

Em razão do descrito, acredita-se que a perspectiva econômica e social da sustentabilidade deve ser vista de modo interligado e interdependente, uma vez que a presença de um sistema econômico autossuficiente e apto à promoção dos investimentos permitirá a busca pela máxima evolução atrelada ao seguimento, com a promoção e atração de empreendimentos, atividades, emprego e renda, além de mitigar custos e impactos no setor da saúde, pública ou privada, coletiva ou individual.

2.1.Sustentabilidade econômica e social no saneamento básico

O serviço de saneamento básico tem relevância ímpar dentro do universo de serviços públicos, com impactos relevantes sob o prisma social, ambiental e econômico.

Os benefícios e os impactos mais claros são atrelados à melhoria da saúde da população, com a redução de epidemias ou endemias provocadas pela falta de saneamento básico 6 , como a dengue, a Zika e a Chikungunya, transmitidas pela picada do mosquito Aedes Aegypti, que se reproduz em água parada, e ainda com a redução de doenças como diarreia e verminoses 7 .

Há também que se considerar que as externalidades positivas se estendem aos ganhos como a melhora dos índices de escolaridade e o aumento da produtividade dos trabalhadores, além da valorização de atividades econômicas relacionadas ao turismo, que dependem de condições ambientais adequadas para o seu exercício, bem como a melhoria das condições de moradia da população, impactando a qualificação do solo urbano e a valorização imobiliária 8 .

Ao avaliar os benefícios econômicos e sociais da expansão do Saneamento Brasileiro, estudo, realizado pelo Instituto Trata Brasil em parceira com a Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto – ABCON e a consultoria Exante, revelou que os ganhos econômicos e sociais trazidos pela expansão dos serviços de saneamento básico em suas diversas áreas alcançariam R$ 1,12 trilhão em duas décadas, já descontando os custos da universalização 9 . Isso significa que o atingimento dessa meta básica a sociedades desenvolvidas traria ganhos expressivos para a sociedade brasileira, muito superiores aos seus efetivos custos financeiros 10 .

A importância coletiva do saneamento básico sob esses diferentes campos denota que os serviços têm impacto relevante em diversas políticas públicas, como as de saúde, meio ambiente, urbanística e de recursos hídricos 11 , o que está refletido na Lei Federal nº 11.445/07, que, em seu artigo , VI, define como princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento básico a “articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse social relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante”.

A consecução desses objetivos depende em grande medida da ampliação do acesso aos serviços de saneamento, razão pela qual a universalização do acesso e a efetiva prestação do serviço são elencados como o primeiro princípio fundamental do artigo da Lei Federal nº 11.445/07, constando em seu inciso I 12 .

As diretrizes da política federal de saneamento básico são outra referência relevante na busca da sustentabilidade, tal como revela o artigo 48 do Novo Marco, incluindo (i) a aplicação dos recursos financeiros por ela administrados de modo a promover o desenvolvimento sustentável, a eficiência e a eficácia; (ii) melhoria da qualidade de vida e das condições ambientais e de saúde pública; (iii) colaboração para o desenvolvimento urbano e regional.

Ainda sob esse tema, os novos objetivos traçados no novo artigo 49 ganham destaque, evidenciando o dever de: (i) contribuição com o desenvolvimento nacional, redução das desigualdades regionais, a geração de emprego e de renda, a inclusão social e a promoção da saúde pública; (ii) priorizar planos, programas e projetos que visem à implantação e à ampliação dos serviços e das ações de saneamento básico nas áreas ocupadas por populações de baixa renda, incluídos os núcleos urbanos informais consolidados, quando não se encontrarem em situação de risco; (iii) promover educação ambiental destinada à economia de água pelos usuário. Ademais, a aplicação de recursos federais para a materialização de tais objetivos, inclusive com uso de financiamento com recursos da União ou por órgãos ou entidades da União, será condicionada à demonstração, entre outros temas, da eficiência e eficácia na prestação dos serviços, nos termos do artigo 50 do Novo Marco.

Para a efetivação da universalização dos serviços há também um importante componente a ser considerado, a disciplina adequada sobre a cobrança pela prestação dos serviços de saneamento, que permita, de um lado, a eficiência e sustentabilidade econômica (artigo 2º, VII), ao passo que a cobrança seja acessível, solidária e equilibrada em vista da capacidade contributiva do indivíduo (art. 3º, VII).

A legislação em comento possui um capítulo próprio destinado aos aspectos econômicos e sociais dos serviços de saneamento básico, o Capítulo VI – Dos Aspectos Econômicos e Sociais. Não obstante, como aludido supra, o tema da sustentabilidade econômica e social se faz presente ao longo de toda norma, visto (i) ao dispor sobre a sustentabilidade e/ou do equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços, no artigo 11, II, no artigo 29, I, II e III; (ii) ao tratar da modicidade tarifária, nos artigos 11-A, § 3º, 11-B, § 9º; (iii) ao disciplinar efetivamente a regulação tarifária, no artigo 12, § 1º, II, § 2º, e no § 4º, no artigo 22, IV, no artigo 23, IV, no artigo 29, § 1º; (iv) ao prever a instituição de subsídios aos usuários, no artigo 12, § 1º, II, no artigo 23, IV, no artigo 29, § 2º, no artigo 31.

Na esteira da regulação tarifária, a Lei Federal nº 14.026/20 trouxe como relevante mudança a ampliação das competências regulatórias da ANA, agora denominada Agência Nacional...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188259526/27-sustentabilidade-economica-e-social-11-secao-aspectos-economicos-e-sociais-o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento-basico-ed-2021