Comentários à Lei da Liberdade Econômica - Lei 13.874/2019

Art. 6º: Extinção do Fundo Soberano

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

CARLOS EDUARDO SILVA E SOUZA

Doutor em Direito pela Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo – FADISP. Mestre em Direito Agroambiental pela Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT. Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Mato Grosso – Nível Mestrado. Professor Adjunto dos Cursos de Graduação e Mestrado em Direito da Universidade Federal de Mato Grosso. Líder do Grupo de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso. Coordenador do Laboratório de Direito Civil Contemporâneo da Universidade Federal de Mato Grosso. Membro da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo, do Instituto Brasileiro de Estudos do Agronegócio (IBEA), do Instituto Brasileiro de Direito Contratual (IBDCONT) e da Academia Mato-grossense de Direito (AMD).

Art. 6º. Fica extinto o Fundo Soberano do Brasil (FSB), fundo especial de natureza contábil e financeira, vinculado ao Ministério da Economia, criado pela Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008.

1. O objeto do artigo 6º: a extinção do Fundo Soberano do Brasil

O objeto do artigo 6º da Medida da Liberdade Econômica (nº 881, de 30 de abril de 2019 1 ), agora convertida na Lei 13.874, de 20 de setembro de 2019 2 , versa exclusivamente sobre a extinção do Fundo Soberano do Brasil 3 , cuja criação foi realizada pela Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008 4 .

Para melhor compreensão da extinção do Fundo Soberano do Brasil, propõe-se, inicialmente, uma análise da temática sob a perspectiva global, focando especificamente no surgimento e na expansão dessa modalidade de fundo.

Em seguida, a análise é voltada para uma perspectiva nacional, levando em conta o cenário jurídico-normativo do Fundo Soberano do Brasil e, depois, apreciando-se o seu surgimento, a execução e a própria extinção do em si.

2. Os fundos soberanos de investimento: surgimento e expansão numa perspectiva global

Parece não existir consenso na compreensão conceitual do que vêm a ser os Fundos Soberanos 5 de Investimento (ou sovereign wealth funds) 6 , mas, de forma geral, pode-se dizer que são fundos de investimentos dos Estados, na qual objetiva-se “poupar o excesso de reservas em outros ativos financeiros”, em decorrência de grandes reservas cambiais, não necessitando de liquidez imediata 7 , mas objetivando, via de regra, fim pré-determinado 8 .

Edwin W. Truman propõe que os fundos soberanos sejam compreendidos como um “conjunto separado de ativos financeiros de propriedade ou controlados pelos governos que inclui alguns ativos internacionais” 9 .

O primeiro fundo soberano de investimento que se tem notícia é o Kuwait Investment Autorithy (KIA), em 1953, em razão das divisas acumuladas da venda de petróleo. 10

Há registros pretéritos de outros fundos soberanos, mas não necessariamente geridos por uma autoridade central, como é o caso daqueles criados por Hong Kong (em 1935), pelo Estado do Novo México nos Estados Unidos da América (em 1950, o New Mexico State Investment Office Trust Site), e pelo Kiribati (em 1950, o Revenue Equalisation Reserv Fund). 11

De igual forma é citada a Saudi Arabian Monetary Agency (Sama), autoridade monetária da Arábia Saudita, que foi criada em 1950 e tem, entre as suas funções, o exercício de atividades semelhantes aos fundos soberanos. 12

A primeira grande expansão dos fundos soberanos de riqueza ocorreram entre os anos de 1970 e 1980, quando os países exportadores de petróleo 13 aproveitaram a elevação dos preços de commodities e, assim, conseguiram fomentar reservas financeiras. 14 Nesse período há o surgimento de 14 fundos soberanos em diferentes países do mundo, como “Abu Dabi, Cingapura, Arábia Saudita, Estados Unidos da América (Estados do Alasca e Wyoming), Canadá (Estado de Alberta) e Papua-Nova Guiné” 15 , na década de 1970, bem como “em Brunei, na Noruega, no Chile, em Omã, Líbia, o segundo fundo de Cingapura e Arábia Saudita” 16 .

Na década de 1990, pode-se notar o registro de mais 11 fundos: o de “Hong Kong (China), na Malásia, em Botsuana, no Azerbaijão, na Venezuela, na Colômbia, em Uganda, no Gabão, dois na Austrália e o segundo fundo da Noruega” 17 .

Atualmente, o Sovereign Wealth Institute, que se trata de uma organização concebida para a realização de estudos e impactos de fundos de riqueza soberana, armazena uma quantidade significativa de informações e disponibiliza, de forma aberta, o registro dos 81 maiores fundos existentes no mundo 18 . Estão no topo, atualmente: o Norway Government Pension Fund Global, com mais de 1 trilhão de dólares, o China Investment Corporation, com mais de 940 bilhões de dólares e o Abu Dhabi Investment Authority, com mais de 600 bilhões de dólares. 19

Em que pese não serem novidade, os fundos soberanos só ganharam importância no presente século em razão da significativa expansão no número de fundos atualmente existentes.

Os principais fatores que influenciaram no crescimento significativo do número de fundos soberanos, a partir dos anos 2000, foram: os elevados preços de commodities (a exemplo do petróleo, o ouro e o minério de ferro), a “globalização financeira” e “a manutenção dos desequilíbrios no sistema financeiro global e no balanço de pagamentos, resultando na debilidade do dólar” 20 .

É interessante anotar que o perfil dos países que possuem fundos soberanos é muito diversificado, pois podem se verificar no quadro tanto países desenvolvidos, como são os casos dos Estados Unidos da América e da França, quanto países subdesenvolvidos, como é o caso de Uganda e Gabão. 21

O avanço dos fundos soberanos no mundo é tão significativo que, no primeiro semestre de 2008, representavam aproximadamente 50% das reservas cambiais do mundo, estimadas – naquele ano – em 7 trilhões de dólares. 22 Não é por outra razão que os fundos soberanos têm sido preocupação do Fundo Monetário Internacional – FMI e, além disso, já tomaram a pauta dos encontros do G-8 (grupo composto por Alemanha, Canadá, Estados Unidos, Itália, França, Japão, Reino Unido e Rússia). 23

As razões para a proliferação do número de fundos soberanos podem ser alocadas em dois grupos: fatores externos e fatores internos 24 . Entre os fatores externos, destacam-se: a) “os preços favoráveis às commodities e os mega déficits em transações correntes estadunidenses”; b) a “existência da inconversibilidade de certas moedas”; c) o “self insurance e o fear of floating”, em razão dos câmbios flutuantes; d) a “desintermediação financeira crescente”. Esses fatores indicam a evidência de globalização financeira e a adaptação dos Estados Nacionais a essa significativa volatilidade criada pela desregulação financeira. 25

Entre as questões internas, podem ser citadas quatro fatores: a) o “afastamento do perigo da doença holandesa” (termo dado ao fenômeno ocorrido na Holanda nos anos 1960, em decorrência da descoberta de grandes reservas de gás, o que provocou, ao mesmo tempo, apreciação cambial e consequente prejuízo às indústrias holandesas); b) a “diminuição dos custos finais de carregamento das reservas cambiais”; c) a “necessidade de diversificação dos investimentos”; e d) em alguns casos, “a necessidade de transferência intergeracional de renda” 26 .

Importante anotar, também, que as “razões para a acumulação de reservas e a proliferação” dos Fundos Soberanos de Riqueza “podem ser buscadas na teoria econômica relacionada a precaução, estabilidade e diversificação” 27 .

A taxonomia proposta pelo Fundo Monetário Internacional propõe uma classificação dos fundos 28 de riqueza soberana em cinco grupos: a) os fundos de estabilização (os quais objetivam atuar de forma anticíclica em razão das variações econômicas, tal como as mudanças bruscas nos preços das commodities 29 ); b) os fundos de poupança intergeracional (os quais visam a transferir recursos para gerações vindouras); c) os fundos de investimento (os quais possuem o propósito de diminuição nos custos de carregamento de reservas e diversificação de investimentos); d) os fundos de desenvolvimento (os quais objetivam a concepção e o desenvolvimento de políticas socioeconômicas e industriais); e) os fundos de reservas para contingência (os quais visam custear passivos fiscais de longo prazo). 30

Se for considerada, também, a origem dos recursos dos fundos de riqueza soberana, estes podem ser concebidos em três grupos: “exportação (produção e venda) de recursos não renováveis, receitas fiscais ou reservas cambiais” 31 .

Em que pese a existência de diferentes tipos de Fundos de Riqueza Soberana, algumas características comuns entre a maiores deles podem ser destacadas, quais sejam: a) a grande dependência de exportações de produtos; b) balanço positivo da conta corrente; e c) o alto volume de poupança interna. 32

3. O Fundo Soberano do Brasil e a sua regulamentação normativa

O Fundo Soberano do Brasil foi criado, como se nota pelo próprio teor do artigo em referência, pela Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, na qual se encontram, além de outras providências, disposições inerentes à sua estrutura, fontes de recursos e aplicações. 33

Tratava-se, como dispõe o próprio texto da norma apreciada, de fundo de natureza contábil e financeira, o qual encontra vinculação ao Ministério da Fazenda, atualmente denominado como Ministério da Economia, conforme previsão da Medida Provisória 870/2019 34 , convertida na Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019 35 .

As finalidades do Fundo Soberano do Brasil eram as de “promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupança pública, mitigar os efeitos dos ciclos econômicos e fomentar projetos de interesse estratégicos do País localizados no exterior” 36 .

Com a perspectiva de tais finalidades, os recursos do Fundo Soberano do Brasil deveriam ser utilizados, nos termos do artigo da Lei 11.887/2008, sob as formas de aquisição de ativos financeiros externos (com a aplicação de depósitos remunerados em instituição financeira federal ou diretamente pelo Ministério da Fazenda) e por meio de integralização de cotas do Fundo Fiscal de Investimentos e de Estabilização – FFIE. 37

A rentabilidade das aplicações em ativos financeiros do Fundo Soberano do Brasil deveria obedecer a “rentabilidade mínima por operação, ponderada pelo risco, equivalente à taxa Libor (London Interbank Offered Rate) de 6 (seis) meses” 38 .

A Lei nº 12.409, de 25 de maio de 2011 39 (fruto da conversão da Medida Provisória nº 513/2010 40 ) tratou de prever, ao incluir um parágrafo ao artigo da Lei nº 11.887/2008, que os ativos decorrentes diretas pelo Ministério da Fazenda deveriam ser “custodiados em contas específicas, abertas diretamente em nome do Fundo Soberano do Brasil, em instituição federal no exterior”, bem como a moeda estrangeira até a data de realização do investimento.

A regulamentação do Fundo Soberano do Brasil, conforme prescreve o artigo da Lei nº 11.887/2008, deveria ser realizada por decreto, no qual deveriam ser estabelecidos critérios de aplicação dos recursos, de gestão (administrativa, orçamentária e financeira), regras de supervisão prudencial, mas já ali se fixando que as melhores práticas internacionais deveriam ser observadas, além de outras previsões necessárias ao bom funcionamento do fundo 41 .

A referida regulamentação foi realizada pelo Decreto Federal nº 7.055, de 28 de dezembro de 2009 42 , portanto, somente um ano após a sua criação pela lei anteriormente citada.

Da referida regulamentação, destacam-se as previsões inerentes: a) às incumbências da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda Nacional 43 (art. 2º); b) a obrigatoriedade rentabilidade mínima de ativos financeiros no exterior equivalente à taxa Libor (London Interbank Offered Rate) de seis meses e, para os ativos financeiros no Brasil, à Taxa de Juros de Longo Prazo – TJLP, fixada pelo Conselho Monetário Nacional (art. 3º); c) a execução financeira e orçamentária no SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira (art. 4º); d) a auditoria pelos órgãos de controle da administração pública federal e previsão do exercício social equivalente ao do ano civil (arts. 5º e 6º); e) previsão de divulgação semestral das demonstrações financeiras e de relatório de administração (arts. 7º e 8º); f) a incumbência do Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil em fixar o percentual o percentual .máximo de cada classe de ativos que o gestor do fundo poderá manter na carteira a ele inerente (art. 9º); g) a integralização pelo Ministro da Fazenda de quotas do Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilização (art. 10); h) disposições sobre o conteúdo do relatório de desempenho que deve ser encaminhado ao Congresso Nacional (art. 11).

Ainda sobre a Regulamentação do Fundo Soberano do Brasil, importa registrar os Decretos Federais nº 7.482, de 16 de maio de 2011 44 , nº 9.003, de 13 de março de 2017 45 , 9.679, de 2 de janeiro de 2019 46 e 9.745, de 8 de abril de 2019 47 , os quais tratam do auxílio da Secretaria do Tesouro Nacional na gestão do fundo em questão, bem como da Subsecretaria de Planejamento e Estatísticas Fiscais na função de Secretaria Executiva do Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil.

Os recursos do Fundo Soberano do Brasil poderiam ser compostos por recursos do Tesouro Nacional, de ações de sociedade de economia missa federal excedentes ao necessário controle pela União ou com outros direitos de valor patrimonial, resultados de aplicações financeiras à sua conta e títulos da dívida pública mobiliária federal, tal como prevê o artigo da Lei nº 11.887/2008. 48

A previsão de resgastes do Fundo Soberano do Brasil encontrava assento no artigo da Lei nº 11.887/2008, estando adstrita à hipótese de mitigação dos efeitos dos ciclos econômicos e sua destinação deveria guardar sintonia com a lei orçamentária anual 49 .

O Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil, nos termos do artigo da Lei nº 11.887/2008, estaria reservada a Decreto do Poder Executivo, mas já se consignava que a composição seria pelo Ministro de Estado de Fazenda, pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo Presidente do Banco Central do Brasil, a quem caberia, entre outras funções, a decisão sobre a forma, o prazo e a natureza dos investimentos do Brasil. Previa-se, de igual forma, a possibilidade de contratação, pela União, a critério do referido Conselho, de instituições financeiras federais para atuar como agentes operado do Fundo em questão. 50

A instituição do Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil 51 foi objeto do Decreto 7.113, de 19 de fevereiro de 2010, sendo integrado pelo seu presidente, o Ministro do Estado de Fazenda, bem como pelo Ministro do Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo Presidente do Banco Central do Brasil. O referido documento normativo tratou de estabelecer as competências do referido Conselho, a forma de deliberação por resoluções (cuja aprovação demandaria, ao mínimo, aprovação por dois de seus três membros), a instituição da Secretaria-Executiva do citado Conselho pela Secretaria do Tesouro Nacional e a possibilidade de instituição de Câmara Consultiva Técnica.

Sobre o Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil, importa anotar, entre as resoluções por ele emanadas, a de nº 01, de 17 de setembro de 2010, onde está previsto regimento interno do referido órgão (onde constam os regramentos inerentes à sua organização, finalidade, competência, reuniões, votações, decisões e atas). 52

A previsão da constituição do Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilização – FFIE, por instituição financeira federal, tendo a participação, como cotista única, a União, com recursos do Fundo Soberano do Brasil era objeto dos artigos , e 11 da Lei nº 11.887/2008. 53

Os referidos dispositivos normativos referentes aos Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilização tratavam, em síntese: a) da natureza privada do...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
5 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196957857/art-6-extincao-do-fundo-soberano-comentarios-a-lei-da-liberdade-economica-lei-13874-2019