Comentários à Lei da Liberdade Econômica - Lei 13.874/2019

Comentários à Lei da Liberdade Econômica - Lei 13.874/2019

Art. 11: Impugnação Administrativa a Registro de Bens da União

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ANTONIO LAGO JÚNIOR

Professor Assistente de Direito Civil da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Mestre em Direito pela UFBA. Membro da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo e do Instituto Brasileiro de Direito Civil (IBDCivil). Procurador do Estado da Bahia. Advogado e consultor. alagojr@lagoesarno.com.br.

TÉCIO SPÍNOLA GOMES

Professor Adjunto de Direito Civil da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Doutor em Direito Civil pela Universidade de São Paulo (USP). Mestre em Direito pela UFBA. Membro da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo. Advogado. teciogomes@gmail.com.

Art. 11. ODecreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 14. Da decisão proferida pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia será dado conhecimento aos recorrentes que, no prazo de 20 (vinte) dias, contado da data de sua ciência, poderão interpor recurso, sem efeito suspensivo, dirigido ao superior hierárquico, em última instância.” (NR)

“Art. 100. (...)

§ 5º Considerada improcedente a impugnação, a autoridade submeterá o recurso à autoridade superior, nos termos estabelecidos em regulamento.

(...)” (NR)

“Art. 216. O Ministro de Estado da Economia, diretamente ou por ato do Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, ouvido previamente o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, editará os atos necessários à execução do disposto neste Decreto-Lei.” (NR)

O art. 11 da Lei da Liberdade Econômica (nº 13.874/2019) conferiu nova redação aos artigos 14, 100, § 5º, e 216 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União. Os presentes comentários foram estruturados de modo a possibilitar diferentes abordagens de consulta. O leitor interessado em aprofundar-se na temática encontrará nos primeiros dois tópicos explicações sobre os eixos centrais das mudanças: (1) aspectos gerais da disciplina dos bens imóveis da União; e (2) impactos da reforma administrativa do Governo Federal de 2019 na estrutura da gestão de imóveis da União. Em seguida, são apresentados três tópicos específicos sobre a nova redação de cada um dos dispositivos legais afetados, que são iniciados pela comparação entre o texto legal anterior à MP 881/2019 e a redação conferida pela Lei nº 13.874/2019. Assim, atende-se ao leitor que busca encontrar subsídios sobre uma alteração específica e pode ler diretamente o item do seu interesse.

1.Aspectos gerais da disciplina dos bens imóveis da União

Nesse primeiro tópico, é feita uma abordagem sobre os aspectos gerais da disciplina de bens imóveis da União. Primeiro, é apresentado o regime jurídico geral aplicável aos bens públicos no país. Posteriormente, partindo do art. 20 da Constituição Federal, é apresentada uma explicação sobre o regime jurídico aplicável aos imóveis da União, ambientando o leitor na disciplina do Decreto-Lei nº 9.760/1946.

1.1. Breves considerações sobre o regime jurídico geral aplicável aos bens públicos no Brasil

O regime jurídico geral aplicável aos bens públicos no Brasil perpassa por considerações a respeito dos critérios de classificação utilizados ao longo da história, assim como pela identificação das características que a eles são inerentes. A primeira classificação metódica dos bens públicos, no direito brasileiro, surge com o Código Civil de 1916 , podendo-se dizer que, antes disso, era escasso o estudo da doutrina sobre o assunto.

O art. 66 do Código Civil de 1916 , então, fugindo das classificações estrangeiras, onde é mais comum a bipartição dos bens públicos, a depender do regime adotado 1 , segue uma divisão tripartida, de maneira a distinguir: a) os bens de uso comum do povo, tais como mares, rios, estradas, ruas e praças; b) os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal; e c) os dominicais, que constituem o patrimônio da União, dos Estados e Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Essa classificação foi seguida pelo art. 99 do Código Civil de 2002, com pequenas alterações de texto. O que se observa é que o atual Código Civil manteve a tradição de indicar, de maneira ilustrativa, um rol não exaustivo das espécies de bens ao final da enunciação de cada uma delas. Contudo, a forma adequada de distingui-los passa pela análise da destinação ou afetação dos bens, tendo em vista ser esse o critério realmente adotado na mencionada classificação. Assim, os de uso comum são destinados pela natureza ou por lei ao uso pela coletividade; já os de uso especial encontram-se afetados ao uso da Administração, para a consecução de seus objetivos, tais como os imóveis onde se encontram instaladas as repartições públicas, os teatros públicos, os cemitérios, ou os bens móveis utilizados na execução dos serviços públicos (tais como veículos oficiais, materiais de consumo etc.); os bens dominicais, por fim, não têm destinação pública definida, “razão pela qual podem ser aplicados pelo Poder Público, para obtenção de renda”, como “é o caso das terras devolutas, dos terrenos de marinha, dos imóveis não utilizados pela Administração, dos bens móveis que se tornem inservíveis”. 2

As duas primeiras espécies de bens (de uso comum e de uso especial) estão afetadas a uma destinação pública, enquanto que a última delas (bens dominicais) caracteriza-se justamente por não estar vinculada a uma destinação pública. Como essa característica influencia no regime jurídico aplicável a cada um desses bens, é possível aproveitar a experiência estrangeira, adotando-se uma classificação que tome em conta exatamente essa circunstância. Por essa razão, poder-se-ia falar em: a) bens de domínio público do Estado, que abrangem os bens de uso comum do povo e os de uso especial; e b) os bens de domínio privado do Estado, abrangendo os bens dominicais. 3

Quanto ao regime jurídico aplicável aos bens públicos, os bens de uso comum e os de uso especial (bens de domínio público do Estado) estão fora do comércio jurídico de direito privado, ou seja, enquanto mantiverem a afetação a uma finalidade pública, não poderão ser alienados, sendo assim dotados da característica da inalienabilidade 4 . No que diz respeito aos dominicais (bens de domínio privado do Estado), uma vez que não se encontram afetados a uma finalidade pública específica, podem ser alienados por meio de institutos do direito privado (a exemplo da compra e venda, doação e permuta) ou de direito público (tais como a investidura e a legitimação de posse). Vale ressaltar, todavia, que o simples fato de serem dominicais não significa dizer que podem ser alienados pela Administração Pública ao seu bel talante. Como se observa da leitura do art. 101 do Código Civil, “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. Não fosse isso, a própria submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade já seria suficiente para impor tal característica dos bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. 5

Conclui-se, enfim, que, com relação aos bens públicos em geral, a característica da inalienabilidade não é absoluta, salvo com referência àqueles bens que, por sua própria natureza, são insuscetíveis de valoração patrimonial, como mares, praias, rios navegáveis etc. Com relação aos bens afetados a uma finalidade pública, mas que sejam passíveis de valoração patrimonial, podem eles perder o caráter da inalienabilidade, desde que sejam desafetados. 6 Essa desafetação pode ser expressa ou tácita: na primeira hipótese, decorre de atos administrativos ou de lei; já na segunda, resultam de atuação material e direta da própria Administração Pública (i.e., sem a manifestação expressa de sua vontade) ou de fato da natureza.

Além da inalienabilidade, os bens públicos são dotados da característica da impenhorabilidade, ou seja, não podem ser objeto de atos de constrição judicial, tampouco podem ser praceados para que, com o produto da venda forçada, o credor possa garantir a satisfação do seu crédito. Nesse particular, os débitos contra a fazenda pública estão submetidos ao regime de precatórios (na forma do art. 100 da Constituição Federal de 1988). Dessa segunda característica decorre que os referidos bens não podem ser gravados com direitos reais de garantia, tendo em vista que, entre as faculdades que constituem esses direitos, incluem-se, como consectários lógicos, a possibilidade de penhora e a venda forçada em hasta pública (art. 1.420 do Código Civil). 7 - 8

Ainda com relação ao regime jurídico aplicável, ressalta-se a característica da imprescritibilidade, ou seja, os bens públicos, seja lá qual for a sua categoria, não são suscetíveis de usucapião, tal como preveem o art. 183, § 3º, e art. 191, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988; o art. 102 do Código Civil 9 ; e o art. 200 do Decreto-Lei nº. 9.760/46, que regula o domínio público da União 10 . Em verdade, embora sempre tenha sido objeto de discussão doutrinária e jurisprudencial, muito antes do Decreto-Lei nº. 9.760/46, a tradição normativa desde o Brasil Colônia era no sentido de repelir a usucapião de terras públicas. No período do Brasil Império, a Lei nº. 601, de 18.9.1850 já impunha tal entendimento. Sob a égide da república, finalmente, os Decretos federais nº. 19.924, de 27.4.1931, nº. 22.785, de 31.5.1933, e nº. 710, de 17.09.1938, secundados pela aprovação do enunciado da Súmula de nº 340 do STF, em sessão plenária de 13.12.1963, sepultaram de vez qualquer dúvida 11 . É bem verdade que a discussão se reacendeu na década de 1980, ao se editar a Lei federal nº. 6.969, de 10.12.1981, que instituiu a usucapião especial, incidente sobre terras rurais, fossem elas privadas ou públicas, em favor daquele que viesse a possuí-las como sua, por 05 (cinco) anos ininterruptos, sem oposição, de forma contínua, e a houvesse tornado produtiva com seu trabalho e nela viesse a ter a sua morada, independentemente de justo título e boa-fé, desde que a referida área não excedesse de 25 (vinte e cinco) hectares e o interessado não possuísse outro imóvel rural ou urbano. 12 - 13 Contudo, a Constituição Federal de 1988, acabou por vedar expressamente a usucapião de imóvel público, seja na zona urbana (art. 183, § 3º), seja na zona rural (art. 191, parágrafo único), revogando tacitamente a Lei 6.969/81, nesse particular 14 .

No que diz respeito à forma de utilização dos bens públicos pelos administrados, vale mencionar que isso dependerá da espécie de bem público em jogo, entre aqueles elencados no art. 99 do Código Civil de 2002. Obviamente, todos os bens elencados no referido dispositivo de lei podem ser utilizados pela pessoa jurídica de direito público que detém a sua titularidade ou por outros entes públicos aos quais sejam cedidos; mas também podem ser utilizados por particulares. Esses particulares, por sua vez, podem exercer o uso sobre os bens públicos de diferentes formas, o que dá lugar a uma dupla classificação: a) segundo a conformidade ou não da utilização com o destino principal a que o bem está afetado, o uso pode ser normal ou anormal; b) segundo o critério da exclusividade ou não do uso, combinado com o da necessidade ou não de consentimento expresso da Administração, o uso pode ser comum ou privativo. 15

Os bens de uso comum do povo são aqueles que, por determinação legal ou pela sua própria natureza, podem ser utilizados indistintamente por qualquer pessoa, “em concorrência igualitária e harmoniosa com os demais”, desde que em consonância com a sua destinação principal e em condições que não lhe causem uma sobrecarga invulgar, hipótese em que não haverá necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração (por exemplo, transitar em uma rua, tomar banho de mar etc.). Também é dispensável essa autorização se a utilização está associada a uma destinação secundária desse bem, desde que esse uso não configure a sua sobrecarga ou transtorno à utilização igualitária e concorrente dos demais (como, por exemplo, empinar papagaio em uma praça). Essa autorização passa a ser exigida, todavia, quando se configura um uso comum anormal (como nos casos em que se utiliza uma rua para realização de desfiles e festejos, ou se transita na rodovia com turbinas e implementos mecânicos de grande porte), ou até mesmo por demandarem um desfrute com exclusividade sobre parte do bem (é o caso de quiosques para vendas de cigarros, a instalação de uma banca de jornal ou utilização de calçadas para colocação de mesinhas em frente a bares ou restaurantes). 16

A utilização desses bens, obviamente, dar-se-á de acordo com as normas gerais aplicáveis a todos (v.g., os veículos poderão trafegar nas ruas, mas terão que obedecer às normas de trânsito). Além disso, a depender do que estabeleçam essas normas, a utilização, conquanto seja normalmente gratuita, excepcionalmente pode vir a ser remunerada, a exemplo das rodovias com pedágios (art. 103 do Código Civil). 17 - 18

Já os bens de uso especial são “todas as coisas, moveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para a consecução de seus fins”. 19 Costuma-se dizer, como visto anteriormente, que esses bens “são aqueles onde estão instaladas as repartições públicas.” 20 Maria Sylvia Zanella de Pietro pontua que, quando se fala que um bem de uso especial está destinado a um serviço público, tal como faz o art. 99, II, do Código Civil, tem-se que compreender a expressão serviço público em sentido amplo, de forma a englobar todas as atividades exercidas sob a autoridade ou sob a fiscalização do poder público. 21 Isso porque nem sempre essa classe de bens se destina à utilização diretamente pelo ente público (como normalmente ocorre com os prédios que servem às repartições públicas e aos serviços ali instalados); muitas vezes, esses bens podem ser objeto de uso por particular, conquanto permaneçam vinculados a uma atividade ou finalidade pública (a exemplo dos imóveis onde se encontram instalados os mercados municipais, os aeroportos, as rodoviárias etc.). 22 Vale frisar que, nessas hipóteses, a Administração Pública confere o uso de determinado bem público a uma pessoa ou grupo de pessoas determinadas, mediante título jurídico individual, a fim de que o exerçam com exclusividade para a finalidade consentida (por meio de prévia licitação, permissão de uso e concessão de uso).

Seja nesta última hipótese, seja nos casos em que o próprio Poder Público utiliza o bem para a prestação do serviço público, o uso que as demais pessoas podem deles fazer é o que corresponda às condições de prestação do serviço ali sediado, ou seja, o acesso a um museu, a um teatro, a um hospital, dar-se-á nos termos nas normas que regem a utilização desses serviços 23 (i.e., dias e horários de acesso, critérios para admissão etc.).

Com relação aos bens dominicais, tradicionalmente, costumava-se apontar duas características que lhes seriam próprias e que, obviamente, decorreriam da sua condição de servirem de simples objeto de relações patrimoniais do Estado: a) admitirem uma função patrimonial ou financeira, “porque se destinam a assegurar rendas ao Estado, em oposição aos demais bens públicos, que são …

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20 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196957912/art-11-impugnacao-administrativa-a-registro-de-bens-da-uniao-comentarios-a-lei-da-liberdade-economica-lei-13874-2019