Comentários à Lei da Liberdade Econômica - Lei 13.874/2019

As Revogações

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

JULIANO RALO MONTEIRO

Doutor em Direito Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Coordenador do Curso de Direito da Universidade Nilton Lins. Professor da Faculdade Martha Falcão|Wyden. Advogado. Membro da Rede de Direito Civil Contemporâneo. Líder do Grupo de Pesquisa Direito Civil Contemporâneo na Amazônia.

Art. 19. Ficam revogados:

I - a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962;

II - os seguintes dispositivos do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966:

a) inciso III do caput do art. 5º; e

b) inciso X do caput do art. 32 ;

III - a Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008;

IV - (VETADO);

V - os seguintes dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943:

a) art. 17;

b) art. 20 ;

c) art. 21;

d) art. 25 ;

e) art. 26;

f) art. 30 ;

g) art. 31;

h) art. 32;

i) art. 33 ;

j) art. 34;

k) inciso II do art. 40;

l) art. 53;

m) art. 54;

n) art. 56;

o) art. 141;

p) parágrafo único do art. 415;

q) art. 417;

r) art. 419;

s) art. 420;

t) art. 421 ;

u) art. 422; e

v) art. 633;

VI - os seguintes dispositivos da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994:

a) parágrafo único do art. 2º;

b) inciso VIII do caput do art. 35 ;

c) art. 43; e

d) parágrafo único do art. 47.

Para que seja possível que a Lei de Declaração de Direitos da Liberdade Econômica cumpra sua finalidade de desenvolvimento e crescimento econômico do País, além do conjunto de medidas até aqui observadas, verifica-se que o art. 19 contém extenso rol de documentos normativos que foram revogados.

Na perspectiva de redução do controle estatal e diminuição do aparelho burocrático com vistas à retomada do crescimento econômico do país, a lei em comento retirou o vigor, no todo ou em parte, de cinco legislações, a saber: Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962; Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966; Lei nº 11.887, de 2008; Decreto-Lei nº 5.452 de 1º de maio de 1942 (CLT), e; Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994. Foi objeto de veto presidencial o inciso IV do artigo 19, que previa a revogação do inciso IV do caput do art. 1.033 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), permanecendo, referido dispositivo, em vigor.

Como houve também veto ao artigo 20, I, da Lei nº 13.874/19, que previa vacatio legis de 90 dias contados da data da publicação da lei, todas as revogações das legislações supramencionadas ocorreram imediatamente, quando da sua publicação no Diário Oficial da União, em 20 de setembro de 2019. Frisa-se, ademais, que todos os vetos presidenciais foram mantidos pelo Congresso Nacional 1 .

1.Art. 19, IO art. 19, I, ab-rogou a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, que dispunha sobre a intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo.

Criada no governo de João Goulart, a Lei Delegada nº 4/62 permitia a intervenção estatal no domínio econômico para que se assegurasse a livre disposição de produtos de primeira necessidade à população.

Referida intervenção chegou a ser questionada no Supremo Tribunal Federal como não compatível com a Constituição da República por ofensa ao princípio da livre concorrência (CR, art. 170). Assim, em face da indagação acerca de sua não recepção pela atual ordem constitucional, o Supremo Tribunal Federal se pronunciou, em processo de relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello, que: “A Lei Delegada nº 4/62 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, no que revela o instrumento normativo como meio para reprimir o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros – § 4º do artigo 173 –, bem como quanto à atuação fiscalizadora do Estado – artigo 174 –, ambos da Carta Política em vigor”. 2

Para seu fiel cumprimento, foi regulamentado o Decreto nº 51.644-A, de 26 de novembro do mesmo ano. No art. 1º desse instrumento legislativo ficou expressamente consignado que a finalidade da Lei Delegada nº 4 foi assegurar a livre distribuição de mercadorias e serviços essenciais ao consumo e uso do povo, bem como garantir o suprimento dos bens necessários às atividades agropecuárias, à pesca e à indústria nacional.

Compreende-se, assim, que o Estado avocou para si a responsabilidade de garantir a distribuição de insumos essenciais ao consumo do povo brasileiro, de maneira que poderia, inclusive, intervir de forma direta na relação entre fornecedores e consumidores, adotando como medidas interventivas atos que iriam desde a compra, armazenamento, distribuição e venda de gêneros e produtos alimentícios (LD nº 4/62, art. 2º, I) até a fixação de preços (Decreto nº 51.644-A, art. 15), além de outras medidas cabíveis à espécie.

Também no dia 26 de setembro de 1962 foi promulgada a Lei Delegada nº 5, que determinou a organização da Superintendência Nacional do Abastecimento – SUNAB, órgão da União, com a natureza de autarquia federal, incumbido da aplicação e cumprimento dos ditames da Lei Delegada nº 4/62. Entre as competências da SUNAB, podiam ser listadas: elaborar e promover a execução do plano nacional de abastecimento de produtos essenciais, o qual servia, também, de instrumento à política de crédito e fomento à produção; elaborar programas para expansão e operação da rede nacional de armazéns, silos e armazéns frigoríficos; fixar quotas de exportação e importação de produtos essenciais; promover a melhoria dos níveis de consumo e dos padrões de nutrição do povo; elaborar e promover a execução do plano nacional e dos programas de assistência alimentar; aplicar a legislação de intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de mercadorias e serviços essenciais; acompanhar a execução das medidas estabelecidas nos planos e programas que elaborar e as decorrentes da aplicação da lei de intervenção no domínio econômico; e fixar as diretrizes de ação das entidades jurisdicionadas (LD nº 5/62, art. 2º).

Durante o período de sua vigência, a SUNAB desempenhou papel de inegável valor para efetivação da intervenção no domínio econômico, seja como órgão da administração pública brasileira responsável pela tarefa da fiscalização de preços ou como forma de controle inflacionário. Entretanto, desde quando a inflação tornou-se controlada, com a criação do Programa de Estabilização Econômica e o Sistema Monetário Nacional, que instituiu a Unidade Real de Valor (URV) 3 e, posteriormente, com a implantação do Plano Real 4 , a SUNAB foi perdendo sua finalidade e importância.

Com efeito, em 1997 e diante da promissora realidade que se encontrava o país, em razão da estabilidade econômica alcançada com o Plano Real, coadjuvada com a criação de outras legislações, sistemas de defesa da concorrência e dos direitos do consumidor, somados com a prática de criação das políticas de livre mercado, diluiu-se sensivelmente a relevância e a necessidade da SUNAB.

Como consequência, em julho de 1997, a autarquia federal foi extinta por meio do Decreto nº 2.280. A esse respeito, demonstrando as razões de sua revogação, destaca-se trecho da Exposição de Motivos do Decreto nº 2.280/97: “No que diz respeito a intervenção no domínio econômico e no acompanhamento de preços o modelo atual propõe uma economia de mercado com reduzida presença do Estado pelas salvaguardas em matéria de defesa da concorrência e dos direitos dos consumidores. (...) Sendo assim, não parece necessário, nem conveniente, a preservação, no âmbito da Administração Pública Federal, de uma autarquia com as características e as atribuições conferidas à SUNAB por uma legislação que se tornou inadequada à nova realidade econômica do País” 5 . Vale ressaltar que o Decreto ainda estabeleceu que os direitos e obrigações da autarquia fossem transferidos para o Ministério da Fazenda, sobretudo, aqueles que diziam respeito a instrumentos úteis ao Executivo, em especial a coleta de dados e informações que subsidiariam prova documental em investigações relativas à defesa da concorrência e do consumidor.

Com efeito, sem a SUNAB, a LD nº 4/62 teve esvaziada seu principal instrumento de atuação para a intervenção no domínio econômico, razão pela qual referida lei acabou caindo em desuso.

Nesse cenário, a ab-rogação da LD nº 4/62 pela Medida Provisória 881/19, ratificada pelo art. 19, I, da Lei nº 13.874/19, acaba por ter um papel muito mais simbólico do que jurídico, uma vez que há muito tempo não havia aplicabilidade da norma. A retirada do vigor da Lei de Intervenção no Domínio Econômico, portanto, acaba por passar um recado ao mercado de que as novas políticas econômicas serão no sentido de valorizar a proteção à livre-iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica, sem maiores interferências do Estado Brasileiro. Nesse sentido foi a exposição de motivos pela Medida Provisória 881/19, ao afirmar que referida revogação ocorreu para “(...) assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo, não só por ser uma lei de caráter mais geral, mas, também, por razões simbólicas. Essa lei [LD nº 4/62] teve orientação frontalmente contrária à ação econômica privada. Hoje é um anacronismo, que não pode conviver com a nova era de nossa economia, que tem de se basear na liberdade e na ampla competição entre os agentes econômicos. O Brasil dará uma forte mensagem ao mundo de que (...) será um país amplamente favorável à liberdade econômica”.

Portanto, com referida ab-rogação, homenageia-se o princípio da subsidiária e excepcional intervenção do Estado sobre o exercício das atividades econômicas, conforme previsto pelo art. , III, da Lei nº 13.874/19.

2.Art. 19, IIO art. 19, II, estabelece a revogação do inciso III, caput, do art. 5º e o inciso X, caput, do art. 32º do Decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966. Mencionado Decreto-lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados, regula as operações de seguros e resseguros e dá outras providências.

O Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP, configura-se como órgão de cúpula do Sistema Nacional de Seguros Privados e é responsável por fixar as diretrizes e normas da política de seguros privados (Decreto-lei nº 73/66, art. 32, I). Sua composição é formada por representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério da Justiça, do Ministério da Previdência e Assistência Social, da Superintendência de Seguros Privados, do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários (Decreto-lei nº 73/66, art. 33).

A SUSEP, Superintendência de Seguros Privados, trata-se de uma autarquia federal com autonomia administrativa e financeira, conforme o disposto no art. 35 do aludido Decreto-lei. Suas principais funções têm natureza executória, uma vez que a ela compete pôr em atividade a política traçada pelo CNSP e fiscalizar a constituição, organização, funcionamento e operação das sociedades seguradoras (Decreto-lei nº 73/66, art. 36, caput). Entre suas competências, cabe-lhe parcela de decisão relativamente às operações de seguros, à fixação das condições da apólice, ao processamento de pedidos para autorização, constituição, organização, funcionamento, encampação, grupamento, transferência de controle acionário, reforma dos estatutos das sociedades seguradoras e opinar sobre os mesmos, encaminhando-os ao CNSP, conforme se verifica no art. 36 e seus incisos do Decreto-lei nº 73/66.

As alterações da Lei de Declaração de Direitos da Liberdade Econômica ao Decreto-lei nº 73/66 foram pontuais, revogando o inciso III do art. 5º e o inciso X do art. 32.

Dispunha o art. , III, do Decreto-lei nº 73/66, com redação dada pelo Decreto-lei nº 296, de 1967, que a política de seguros privados objetivará firmar o princípio da reciprocidade em operações de seguro, condicionando a autorização para o funcionamento de empresas e firmas estrangeiras à igualdade de condições no país de origem. No mesmo sentido, exigindo a reciprocidade das operações, cuidava seu art. 32, X, com redação dada pelo Decreto-lei nº 296, de 1967: “É criado o Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP, ao qual compete privativamente: X - Aplicar às Sociedades Seguradoras estrangeiras autorizadas a funcionar no País as mesmas vedações ou restrições equivalentes às que vigorarem nos países da matriz, em relação às Sociedades Seguradoras brasileiras ali instaladas ou que neles desejem estabelecer-se”.

Era de competência do CNSP aplicar o princípio da reciprocidade nas relações de seguradoras estrangeiras no Brasil, princípio que tem origem no Direito Internacional Público. Esse princípio deve ser interpretado como a permissão de que os efeitos jurídicos de determinadas relações de Direito apenas sejam produzidos quando esses mesmos efeitos forem igualmente aceitos por países estrangeiros. Desta forma, objetivava-se, dentro do possível, conferir a uma sociedade seguradora estrangeira o mesmo tratamento dado a uma seguradora nacional em seu país de origem.

A esse respeito, no que concerne à aplicação desse princípio às Sociedades Seguradoras estrangeiras em território nacional, Clóvis do Couto e Silva assim esclareceu: “Quanto às sociedades de seguro estrangeiras, convém mencionar que a elas se aplica o instituto da reciprocidade em operações de seguro, condicionando-se a autorização para funcionamento da empresa a firmas estrangeiras às condições vigentes no País de origem em face das seguradoras brasileiras. Aliás, compete ao CNSP aplicar às sociedades seguradoras estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil as mesmas vedações ou restrições equivalentes às que vigorarem nos países da matriz em relação a sociedade seguradora brasileira lá instalada, ou que neles deseje se estabelecer. As sociedades seguradoras submetem-se ao Sistema Nacional de Seguros Privados, ao conjunto de normas de Direito Público que institui os órgãos que administram esse importante setor da economia” 6 .

Portanto, com a revogação desses pontuais dispositivos e o afastamento da exigência da aplicação do princípio da reciprocidade nessas relações, as sociedades seguradoras estrangeiras não precisam mais se submeter a qualquer restrição imposta às empresas de seguro nacional que tiverem operações em seu país de origem, ou seja, não estarão mais condicionadas para o seu funcionamento no Brasil a igualdade de condições de tratamento das empresas brasileiras em suas matrizes. Facilitou-se, portanto, a entrada e o aporte de capital de grupos estrangeiros no país.

Apesar desse posicionamento ter encontrado resistência no Congresso Nacional 7 , prevaleceu o entendimento previsto na exposição de motivos pela Medida Provisória 881/19, que justificou “Igualmente, propõe-se a revogação dos incisos III do art. e X do art. 32 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que tratam do princípio da reciprocidade em operações de seguro, condicionando a autorização para o funcionamento de instituições operadoras estrangeiras à igualdade de condições no país de origem. A revogação se mostra relevante em virtude do Brasil estar em processo de adesão aos Códigos de Liberação de Movimentações de Capitais e de Operações Correntes Intangíveis da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)”.

Trata-se, portanto, de decisão estratégica no plano da política internacional de assumir uma agenda de adequação aos instrumentos legais da OCDE, entre os quais os Códigos de Liberalização de Movimentos de Capitais e de Operações Correntes Intangíveis, de modo a estreitar os laços de aproximação com essa organização internacional e intergovernamental formada pelos países mais industrializados da economia de mercado. O processo de adesão aos referidos códigos é condição necessária para o país tornar-se membro pleno da OCDE, pedido que foi formalizado à organização no ano de 2017.

3.Art. 19, IIIO art. 19, III, da Lei nº 13.874/19 também ab-rogou a Lei n º 11.887, de 24 de dezembro de 2008, que criou o Fundo Soberano do BrasilFSB, e dispunha sobre sua estrutura, fontes de recursos e aplicações e dava outras providências.

Apesar de não haver uma definição única e universal 8 , o Fundo Soberano, também chamado de Fundo de Riqueza Soberana (sovereign wealth fund, SWF), pode ser entendido como um fundo ou entidade estatal que compreende investimentos de reservas de um país, provenientes, em sua maioria, das economias acumuladas pelo banco central devido a superávits orçamentários e comerciais, operações oficiais em moeda estrangeira, dinheiro de privatizações, pagamentos de transferências governamentais e receita gerada pela exportação de recursos naturais 9 , notadamente da venda de recursos minerais e os royalties do petróleo.

Conforme pesquisas de Antonio Prestes Garneno, não obstante algumas controvérsias, o primeiro fundo soberano surge em 1953, com a criação do Kuwait Investment Authority (KIA). Conquanto não seja em essência um fundo soberano, mas uma autoridade do governo, o KIA nasceu com as características intrínsecas aos fundos soberanos, sobretudo, diante de seu propósito de investir os superávits derivados das receitas com a venda de petróleo, a fim de reduzir a dependência do país da referida matéria-prima, ante a sua natureza escassa e finita, de modo a mitigar os efeitos das oscilações nos seus preços. Dessa feita, a autoridade do Kuwait logrou transformar as receitas derivadas da venda de petróleo em investimentos financeiros, a maior parte dos quais seriam constituídas de renda fixa e ativos de baixíssimo risco 10 .

Para Griffith-Jones e Ocampo, o acúmulo de reservas internacionais e a decisão de se criar um fundo soberano são tipicamente fundadas nas razões a seguir elencadas: a) “substituição de riqueza”, isto é, a transformação de recursos naturais em ativos financeiros atrelados a um superávit em conta corrente resultante da exploração de recursos naturais não renováveis; b) “excedente resiliente”, ou seja, superávits permanentes, com o excedente referente à conta corrente; c) “motivo anticíclico”, compreendido como a possibilidade de superaquecimento da economia doméstica durante o boom que poderia levar, a depender do câmbio e do regime cambial, para misturas variáveis ​​de inflação doméstica e taxa de câmbio nominal, resultando em valorização da taxa de câmbio; d) “autosseguro”, principalmente para países emergentes, como forma de acumulação de reservas cambiais para reduzir riscos em futuras crises 11 .

Diversas nações soberanas optaram por criar o fundo, sendo que, até 2018, existiam mais de 70 fundos soberanos no mundo. O maior deles pertence ao governo norueguês, está associado à exploração de petróleo e gás e possui um patrimônio de um trilhão de dólares. O segundo maior é o da China, oriundo do superávit nas transações correntes com o resto do mundo e que conta com mais de 941 bilhões de dólares 12 .

Diante do crescimento dos fundos soberanos em inúmeros países, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a OCDE decidiram definir princípios comuns de conduta e, para tanto, criaram um grupo de trabalho internacional liderado pelo FMI, denominado International Working Group of Sovereign Wealth Funds (IWG), que, entre outras funções, estabeleceu um protocolo de conduta para os fundos soberanos denominado “Princípios de Santiago” 13 .

Conforme o IWG, os fundos são reservas destinados ao investimento para beneficiar a economia do país e seus cidadãos 14 . Nesse sentindo, várias são as funções e objetivos a que podem servir um fundo soberano. De acordo com Flávio Leitão Tavares, José Fernando Cosentino Tavares e Márcia Rodrigues Moura, esses fundos são heterogêneos e operados em função de diversas estratégias: (a) de estabilização, para proteger o orçamento e a economia de flutuações de preços de commodities, principalmente o petróleo; (b) de poupança, que permitem transferir para gerações futuras as receitas derivadas da exploração de recursos naturais não renováveis; (c) de aposentadoria e pensão, para aplicar contribuições do governo no mercado internacional de capitais e atender a passivos previdenciários contingentes. Os fundos soberanos mais antigos, grosso modo, enquadram-se nessas três primeiras categorias; (d) de aplicação alternativa de moeda estrangeira, puramente visando à rentabilidade; e (e) de desenvolvimento, para financiar projetos ou políticas industriais 15 .

A criação no Brasil de um fundo soberano estava ligada ao momento pujante da economia brasileira. O Ministério da Fazendo elencou os motivos estratégicos de criar seu próprio fundo soberano, conforme noticiado pelo Ministério da Fazenda, órgão ao qual o FSB se vincula: a) nível de reservas internacionais e posição credora do País, considerando a perspectiva de exploração das reservas petrolíferas derivadas da recém-descoberta camada do pré-sal, o forte fluxo de entrada de recursos externos no País e a situação da dívida externa líquida brasileira que, segundo dados de março de 2008, era negativa em R$ 15 bilhões; b) política fiscal consistente, consubstanciada em um resultado nominal superavitário, levando-se em conta que: o superávit nominal havia atingido 0,45% do PIB no primeiro trimestre de 2008; o déficit nominal em doze meses era o menor, desde o início da série (1,64% do PIB); e c) o grau de investimento concedido ao País pelas principais agências de classificação de risco 16 .

A Exposição de Motivos do Projeto de Lei nº 3.674/2008, que deu origem à Lei nº 11.887/08, revelou, no entanto, os benefícios considerados pelo governo quando da criação do seu fundo soberano de riqueza: a) possibilidade de diversificar as aplicações do País em ativos em moeda estrangeira no exterior; b) obtenção de maiores rendimentos nas aplicações de recursos em moeda estrangeira; c) estabilização de receitas fiscais; d) mitigação dos efeitos de eventuais excessos de divisas sobre a taxa de câmbio, a dívida pública e a inflação; e e) maior transparência na gestão de reservas internacionais.

Nesse contexto que entra em vigor a Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, sendo regulamentada um ano mais tarde, pelo Decreto nº 7.055, de 28 de dezembro de 2009.

De acordo com o art. da Lei nº 11.887/08, as reservas do Fundo Soberano eram formadas pelos recursos do Tesouro Nacional correspondentes às dotações que lhe eram consignadas no orçamento anual, inclusive aqueles decorrentes da emissão de títulos da dívida pública; ações de sociedade de economia mista federal excedentes ao necessário para manutenção de seu controle pela União ou outros direitos com valor patrimonial; resultados de aplicações financeiras à sua conta e títulos da dívida pública mobiliária federal.

A verdade é que, apesar das expectativas do governo em atingir o patamar de até trezentos bilhões de dólares em reservas no Fundo Soberano do Brasil 17 , o fundo não ultrapassou dez por cento desse valor.

Com o péssimo desempenho da economia nos anos que se seguiram, aliados à crise instalada e à necessidade de equilibrar as contas públicas, o então presidente Michel Temer assinou a Medida Provisória nº 830, publicada em 22 de maio de 2018. Conforme seu teor, se promovia a extinção do Fundo Soberano do Brasil e seus recursos deveriam ser destinados ao pagamento da Dívida Pública Federal, além de serem tomadas as medidas administrativas necessárias ao encerramento do Fundo. Dessa forma, todas as reservas de R$ 26,5 bilhões foram paulatinamente regatadas pelo Tesouro, até esvaziar por completo os valores ali depositados.

Não obstante, houve, em 4 de setembro de 2018, a rejeição pela Câmara dos Deputados e o consequente arquivamento da MP nº 830, o que significava dizer que o Fundo Soberano continuava a existir, embora...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
5 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196957921/as-revogacoes-comentarios-a-lei-da-liberdade-economica-lei-13874-2019