Atividade Legislativa do Poder Executivo - Ed. 2021

Atividade Legislativa do Poder Executivo - Ed. 2021

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2. O Executivo e a Atividade Normativa Primária Decorrente de Delegação

2. O Executivo e a Atividade Normativa Primária Decorrente de Delegação

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1.Introdução

Já por ocasião da Constituinte de 1946, discutiu-se a adoção da lei delegada. 1 Talvez como reação ao exagerado número de medidas legislativas editadas no período do Estado Novo pelo Presidente da República, o Constituinte preferiu não dotar o Executivo de competência legislativa. Além disso, repetindo a previsão da Constituição de 1934, plantou de modo imperativo o princípio da indelegabilidade de atribuições, vedando a delegação legislativa.

A Emenda Constitucional 4, à Constituição de 1946, promulgada em 21.09.61, introduziu a lei delegada em nosso país, na esteira do regime parlamentar de governo. Tal Emenda Constitucional revogou o princípio da indelegabilidade das atribuições (art. 36, § 2.º, da Constituição de 1946). A delegação legislativa foi, mais tarde, regulamentada pela Lei Complementar de 17.07.62 (arts. 28 a 38). 2

Com base em autorização do Congresso, o governo editou onze leis delegadas, boa parte delas ainda em vigor. 3

A Emenda Constitucional 6, de 23.01.63, restabeleceu o presidencialismo (em decorrência do plebiscito realizado em 06.01.63, autorizado pela Lei Complementar 2, de 16 de setembro do ano anterior). Mas foi restabelecido o presidencialismo tal como se encontrava na Constituição de 1946 (ou seja, antes do Ato Adicional). 4 Com isso, recobrou vigência o princípio da indelegabilidade das funções legislativas presente no art. 36, § 2.º. 5

O ano de 1964 vai inaugurar um período de arbítrio, de prepotência e de menosprezo pelo direito, especialmente, pelo direito constitucional. Um período em que o país experimentou duas ordens jurídicas paralelas: uma ordem constitucional (embora não legítima) e uma ordem institucional (igualmente não legítima, mas pretensamente legitimadora das medidas de exceção e de fato perpetradas). 6 Não cabe, aqui, discorrer sobre a segunda ordem. Quanto à primeira, já em 1965, por meio da Emenda Constitucional 17, de 26 de novembro, passou a admitir a delegação interna corporis (operada no seio do próprio Poder Legislativo) para o fim de autorizar que comissões especiais, organizadas segundo o critério de representação proporcional (dos partidos presentes no Congresso), pudessem legislar.

A Constituição de 1967, mais uma vez, prestigiou o princípio da indelegabilidade das atribuições (art. 6.º, parágrafo único). Porém, admitiu, como exceção, a delegação legislativa prevista nos artigos 55, 56 e 57. Essa Carta Constitucional autorizou a delegação intraórgão (interna corporis), já prevista anteriormente pela Emenda Constitucional 17/65, bem como outra em favor do Presidente da República.

Muito comum nos regimes de governo parlamentaristas, talvez o Brasil seja o primeiro que, adotando o presidencialismo, autoriza, em sede constitucional, a delegação legislativa. 7

Disciplinada pela Constituição de 1967, a delegação legislativa continuou a figurar no direito constitucional brasileiro ante a expressa previsão da Constituição de 1969 (Emenda 1, de 17.10.69). Tratava-se, mais uma vez, de exceção ao princípio da indelegabilidade inscrito no art. 6.º, parágrafo único, da Carta Constitucional. Esta Constituição, a exemplo da de 1967, previa a delegação externa (ao Presidente da República) bem como a interna, operada em favor de Comissão do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas. O art. 46 incluía a lei delegada entre as espécies normativas integrantes do processo legislativo. Quanto aos artigos 52, 53 e 54, dispunham sobre o processo de elaboração da lei delegada, bem como sobre os seus limites de forma e de fundo. 8

A Constituição de 1988 não dispõe, expressamente, sobre o princípio da indelegabilidade de atribuições. Tal norma principiológica, entretanto, encontra-se implícita, decorrendo da organização separada das funções do Estado e, mais, do disposto no art. 25 do ADCT. 9 Na vigente Lei Fundamental, mais uma vez foi incluída a lei delegada entre as espécies normativas integrantes do processo legislativo (art. 59, IV).

Todavia, a nova Constituição não trata mais da delegação interna corporis. A produção da lei por Comissão do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas é expressamente regulada pelo Constituinte (art. 58, § 2.º, I), enquanto procedimento legislativo singular não decorrente de delegação.

A denominada delegação interna corporis, ou intraórgão, jamais constituiu verdadeira delegação. Nelson de Sousa Sampaio, vigente o Texto Constitucional de 1967, sustentava que “somente a delegação externa é genuína delegação e terá caráter formal de ato legislativo distinto”. 10 Completava o autor:

“É verdade que o art.  55 da Constituição usa de expressões genéricas: ‘As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, comissão do Congresso Nacional, ou de qualquer de suas casas’. Não vemos, porém, razão lógica nem prática para que o Presidente da República, ao sancionar um projeto oriundo de delegação interna, deixe de incluí-lo na coleção das leis ordinárias, com o respectivo número. Consequentemente, só a lei nascida de delegação externa receberá o título de ‘Lei Delegada n.º tanto’ e indicará a resolução que lhe serviu de fundamento”. 11

No mesmo sentido, pronunciou-se Carlos Roberto de Siqueira Castro: “[...] concordamos em que apenas a delegação externa ou presidencial constitua genuína transferência de função interpoder, vez que a delegação interna mais consiste numa especialização de parcela do Poder Legislativo, sob controle do todo da instituição, para o exercício da função legiferante, que lhe é própria”. 12 Consigne-se, por fim, o entendimento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, para quem a transferência do poder de editar regras jurídicas novas do Legislativo para uma de suas frações não configura propriamente delegação. 13

Com a nova Constituição Federal, a discussão perdeu sentido. A lei elaborada por fração do Legislativo será lei ordinária como qualquer outra (não obstante aprovada por procedimento diverso).

As leis delegadas estão disciplinadas no art.  68 da CF, segundo o qual:

“Art. 68 – As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196961445/2-o-executivo-e-a-atividade-normativa-primaria-decorrente-de-delegacao-titulo-iii-atividade-legislativa-do-poder-executivo-ed-2021