Regulação 4.0 - Ed. 2019

1. Inovação no Setor Público: O Desafio de Equilibrar o Papel do Estado e do Direito

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Ana Luíza Fernandes Calil

1. Introdução

A capacidade estatal de absorver a inovação para sua organização contribui para o seu desenvolvimento tecnológico e para a promoção da eficiência – com a criação de novos arranjos possíveis para funções tradicionalmente prestadas. Estudos demonstram que a utilização da inovação pelo Estado auxilia o aumento da eficiência operacional, ao reduzir custos e aumentar a produtividade, bem como promove melhor qualidade dos serviços prestados pelos órgãos de governo 1 . Denominamos essa inovação de endógena, voltada e planejada para o aparato estatal: seria pensar nela como a inovação no setor público.

O que seria, então, a inovação no setor público? O conceito perpassa pela ideia da “criação e implementação de novos processos, produtos e serviços – bem como de novos métodos e técnicas de prestação de serviços públicos”, as quais teriam por consequência a “melhoria significativa na eficiência, na eficácia e na efetividade de resultados do setor público para a sociedade” 2 . É também “a criação e o desenvolvimento de novos processos, produtos, serviços e métodos de entrega, os quais resultem em melhorias significativas em termos de eficiência, efetividade e qualidade” 3 e o “processo de criação de novas ideias e sua transformação em valor para a sociedade” 4 .

A inovação endógena contrapõe-se à inovação exógena, que significaria aquela voltada, primordialmente, ao fomento empresas privadas e de atores externos ao Estado. Ambos os tipos estão simbioticamente relacionados, sem dúvida. Os casos práticos demonstram que, muitas vezes, ao fomentar o setor privado e estimular mecanismos como os de transferência de tecnologia, por exemplo, o Estado pode internalizar a inovação para o seu aparato. Todo esse funcionamento, entretanto, é complexo.

O marco temporal da inovação no setor público remonta à segunda metade da década de 1970 – justamente quando o planejamento público se encontrava em seu auge. Nesse período, o setor público “passa a ser alvo de uma série de questionamentos acerca do funcionamento do Estado sob as dimensões econômicas e política e também quanto ao modelo de administração burocrático” 5 . Tudo isso se traduzia no diagnóstico de haver obstáculos à governabilidade, descrédito nas instituições, déficit de desempenho e seus efeitos na baixa qualidade na prestação dos serviços públicos, entre outros. Ao mesmo tempo que o Estado crescia no campo econômico a passos largos, sua estrutura interna não parecia acompanhar esse movimento.

Após os anos 1970, a história da inovação do setor público é incrementada nos anos 1980 e 1990 pelo perfil do Estado gerencial, com foco na eficiência, menos ativista e mais regulador. É nessa época que se fortalecem os movimentos relacionados à nova gestão pública (new public management). Essa nova gestão pública se caracteriza pela ocorrência de reformas no setor público que resultaram em sua aproximação com o setor privado, por meio da utilização de princípios de mercado para promoção da eficiência e da efetividade 6 .

No entanto, esse marco, comum aos países desenvolvidos, possui ressalvas na aplicação aos países subdesenvolvidos. Charles Polidano, ao estudar a nova gestão em países subdesenvolvidos, entende que as reformas relacionadas à governança pública são apenas parte da necessária mudança no setor público. Em tais países, há campos enormes para reforma estatal, cujo paradigma da governança não se aplica 7 .

Inserta no desafio de se adequar às missões constitucionais e se aproximar de modo mais atual com as demandas sociais, está, justamente, a questão da inovação endógena. Sem dúvida, é importante e desejável que os Governos fomentem e promovam a inovação exógena e conduzam o crescimento econômico por meio desse estímulo. Contudo, a máquina pública também precisa ser inovadora para que o crescimento se traduza em desenvolvimento interno – e para aprimoramento de nossas instituições 8 .

O presente trabalho, considerando a importância da promoção da inovação endógena, divide-se em três partes. A primeira destina-se a compreender o conceito de inovação. Diante do boom de notícias, artigos e reportagens sobre o tema, do ponto de vista acadêmico, é imprescindível resgatar as bases teóricas do tema. A segunda é voltada para o papel do Estado na inovação. A terceira, por fim, pauta-se pelo papel do Direito e como as estruturas normativas podem auxiliar o desenvolvimento da inovação.

2.Inovação e sistemas de inovação: do que estamos falando?

Embora este seja um trabalho do campo do direito, não há como introduzir o tema da inovação sem se valer da economia como ponto de partida, pois é na economia que se originam os estudos acadêmicos mais avançados sobre a inovação, que remontam aos célebres Adam Smith, David Ricardo, Marx, Keynes e Joseph Schumpeter 9 .

O foco neste trabalho será o último autor, visto que a preocupação centrada na inovação, como elemento inerente ao desenvolvimento econômico, parte das teorias de Schumpeter, a partir da obra The Theory of Economic Development, de 2011 10 . As ideias de Schumpeter foram resgatadas e atualizadas nas últimas décadas do século XX, com o aquecimento da produção de novas tecnologias, para reaquecer as engrenagens do crescimento econômico a partir dos anos 1970 11 .

Na visão do autor, inovar é demolir uma velha tradição e criar uma nova 12 . Tal conceito de inovação parte da análise do perfil dos empresários dentro de sua racionalidade econômica: para alcançar o lucro, deve desenvolver métodos mais eficientes para o desenvolvimento de suas atividades. O motor dessa mudança direcionada à atividade econômica é o que gera a inovação e, consequentemente, o crescimento econômico na perspectiva conjuntural.

A inovação schumpeteriana abrange a introdução de novos bens, novos métodos de produção, novo mercado, novas fontes de matéria-prima e novas formas de organização da indústria. Todas essas personificações da inovação indicam seu caráter disruptivo no capitalismo, o qual tem perfil oscilante entre fases de depressão e crescimento. A depressão e o crescimento estariam diretamente relacionados ao surgimento de determinada inovação e ao exaurimento de sua absorção pela sociedade 13 .

Isso leva à percepção de que o desenvolvimento econômico não deve ser visto como algo uniforme e constante. Essa dinâmica é o que caracteriza os ciclos econômicos trabalhados na obra de Schumpeter 14 , baseados na oscilação entre período de dinamismo e depressão. A oscilação se deve, justamente, à disrupção das novas tecnologias e dos novos processos produtivos que ingressam na ordem econômica e provocam um movimento de progresso técnico 15 .

Outro economista de relevo merece menção no que tange ao conceito de inovação. Polanyi, em meio à Segunda Guerra Mundial, traz ideias que se complementam com as de Schumpeter no tocante ao desenvolvimento, ao entender a ausência de linearidade do capitalismo e das economias de mercado. Polanyi admite, para os diferentes ciclos econômicos, ritmos de mudança distintos e múltiplos, que contribuem para o progresso. Vai além ao dizer que o papel do Estado na vida econômica funciona como maestro desse ritmo – seja mais acelerado ou reduzido, introduzindo a noção de que não necessariamente o progresso é espontâneo, originado estritamente da atividade privada 16 .

A questão é que o papel do Estado surge, nessa época, justamente para garantir as liberdades de uma sociedade complexa, entendendo a regulação e o planejamento como o equilíbrio entre liberdades perdidas e recuperadas 17 . A introdução do Estado no desenvolvimento é, portanto, essencial para permitir o funcionamento das instituições que atuam na proteção dos direitos fundamentais atrelados às liberdades.

Em aderência a Schumpeter e a Polanyi, adiciona-se a visão de Keynes, que acreditava que a regulação estatal era importante para o controle da instabilidade dos mercados. Os intérpretes da teoria de Keynes entendem que é relevante para o Estado utilizar de seus aparatos para impulsionar a demanda e estabilizar a economia. Temos, assim, a construção de que o Estado não só deve impulsionar a economia, mas também deve se voltar para investimentos em áreas específicas de incremento da capacidade estatal de inovação: seja em pesquisa e desenvolvimento, infraestrutura, capacitação de recursos humanos, fomento direto ou indireto do setor privado 18 .

A inovação, partindo de suas bases históricas e referenciais de Schumpeter, sendo algo amplo e dinâmico, comportou evolução conceitual ao longo do tempo. Essa evolução foi refletida na ideia que de não se pode enxergar a inovação apenas na introdução de novas tecnologias, processos e mudanças que gerem maior eficiência e progresso técnico, mas como um sistema conjuntural composto por diversos elementos. Portanto, nessa lógica, a inovação deve ser entendida como um processo não linear, pertencente a um sistema 19 . O sistema de inovação envolve entidades públicas e privadas, em nível nacional, regional e local, distribuídas pelo território. O papel do Estado, nesse complexo sistema, seria, entre outros, auxiliar na diretriz dessa distribuição 20 .

Para explicar tais sistemas nacionais de inovação, Freeman e Lundvall são os autores frequentemente citados e especialistas na explanação acerca do surgimento dos sistemas. Para Freeman, os sistemas de inovação seriam redes de instituições dos setores públicos e privados, cujas atividades e interações iniciem, importem, modifiquem e difundam novas tecnologias. Lundvall também inclui nos sistemas os elementos e relações de que interagem entre produção, difusão e uso nas novas e economicamente úteis tecnologias 21 . Com isso, focam em três pilares para definição dos sistemas nacionais de inovação: melhor alocação de recursos em prol de eficiência, mudanças estruturais e circulação do conhecimento.

Patel e Pavitt, professores da Universidade de Sussex na Inglaterra, consolidam com seu trabalho a importância dos sistemas nacionais de inovação. Eles os definem como “as instituições nacionais, suas estruturas de incentivos e suas competências, que determinam a velocidade e a direção do aprendizado tecnológico (ou o volume e a composição das atividades geradoras de mudança) em um país” 22 .

Considerando a amplitude da definição, os autores propõem duas questões centrais: quais instituições, incentivos e competências seriam importantes para os sistemas nacionais de inovação e quais seriam as diferenças entre países no tocante à velocidade e direção da acumulação tecnológica. A análise...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196962069/1-inovacao-no-setor-publico-o-desafio-de-equilibrar-o-papel-do-estado-e-do-direito-regulacao-40-ed-2019