Regulação 4.0 - Ed. 2019

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6. Nova Governança: Insights para o Aprimoramento da Regulação Estatal

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Isabela Ferrari

1. Introdução: Afinal, o que é governança?

“Governança” é uma expressão difundida pelo Banco Mundial a partir da publicação, em 1992, de “Governance and Development” 1 , documento que discute a relação entre o desenvolvimento de determinado país e a atuação do governo na gestão dos recursos sociais e econômicos disponíveis.

Como destacado pelo professor Alcindo Gonçalves 2 , “governança” é definida em tal documento como o “exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”. Gonçalves afirma:

“Precisando melhor, ‘é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento’, implicando ainda ‘a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções’”.

De forma sintética, portanto, pode-se definir “governança” como a maneira pela qual determinado governo exerce seu poder.

A partir da edição de “Governance and Development”, o termo passou a ser cada vez mais utilizado, com uma conotação um pouco mais ampla do que a original. A preocupação com a temática ganhou ainda mais força a partir das propostas da Nova Economia Institucional (NEI), no sentido de que as instituições ocupam um papel determinante no desempenho econômico e no desenvolvimento social de países e organizações.

A difusão da ideia de que uma boa governança é imprescindível para o desenvolvimento sustentável 3 fez com que, progressivamente, a atenção de cientistas sociais, políticos, economistas e juristas tenha se voltado para procedimentos e práticas governamentais, “incluindo aspectos como o formato institucional do processo decisório, a articulação público-privada na formulação de políticas ou, ainda, a maior ou menor abertura para a participação dos setores interessados ou de distintas esferas de poder” 4 .

Antes de apresentar um uma noção mais precisa de “Nova Governança”, é preciso abordar as seguintes questões: (i) a distinção entre governança e governo; (ii) a ideia de governança sem governo; e (iii) a influência da globalização na governança.

A distinção entre governança e governo é bem trabalhada por James Rosenau 5 . Segundo o cientista político, enquanto “governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas”, “governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências”.

Dessa forma, Rosenau destaca que o conceito de governança seria um fenômeno mais amplo do que o de governo, pois abrangeria não apenas a atuação das instituições governamentais, mas também mecanismos informais, de caráter não governamental, que influenciariam decisivamente a conduta de pessoas e/ou organizações.

Com o tempo, essa acepção ampla de “governança”, que engloba também fenômenos extraestatais e vai além do significado originalmente conferido à palavra pelo Banco Mundial, tornou-se a mais utilizada no âmbito do Direito Administrativo e Regulatório 6 .

É possível fazer referência, inclusive, a uma “governança sem governo”, correspondente ao poder organizacional de fato de atores extraestatais. Com efeito, no mundo contemporâneo, certas organizações têm aptidão para estender a sua influência na determinação de comportamentos para muito além de seus limites formais.

Instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, influenciam decisivamente o comportamento dos países. Além disso, algumas organizações supra e transnacionais participam do jogo político desempenhando papel semelhante à de algumas das mais poderosas nações – pensemos, por exemplo, no poder de barganha da Federação Internacional de Futebol (FIFA) 7 que, durante a Copa do Mundo no Brasil, fez com que fossem editadas leis temporárias para conformar o regime jurídico brasileiro às suas exigências 8 . Todos esses atores, portanto, embora não sejam alcançados pelo conceito de “governo”, influenciam decisivamente a conduta de pessoas e/ou organizações, estando incluídos no conceito de “governança”.

É de destacar, ainda, a influência da globalização na reestruturação das relações de poder – e, por isso, na própria governança. Esse fenômeno, que opera um aprofundamento da integração econômica, política, cultural e social entre os diversos atores mundiais (indivíduos, organizações, empresas e o próprio Estado), tornou ainda mais necessário discutir os novos mecanismos e padrões de articulação entre eles, deixando clara a importância da governança em todos os níveis.

O fenômeno da globalização deslocou o poder de uma orientação nacional e local para a esfera global, a partir da influência progressivamente crescente de organizações supranacionais (como a União Europeia), internacionais (como a Organização Mundial do Comércio), e transestatais (como a Federação Internacional de Futebol), acompanhada de um declínio do poder estatal. Com isso, emergiu a chamada “Governança Global”.

O que atualmente vem sendo chamado de “Nova Governança” corresponde às novas organizações das relações de poder, em suas diversas formas. Essa expressão não se refere, portanto, a um arranjo predeterminado, mas engloba, como conceito guarda-chuva que é, fenômenos distintos, identificados nos mais diversos países e instituições.

A expressão vem sendo empregada especialmente para fazer referência a novas soluções, adotadas no campo do Direito Regulatório, para combater alguns dos problemas da tradicional regulação estatal. A regulação tradicional implica a imposição de condutas sob ameaça de sanção (por isso é chamada, em inglês, de regulação command and …

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9 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196962078/6-nova-governanca-insights-para-o-aprimoramento-da-regulacao-estatal-regulacao-40-ed-2019