Constituição Federal Comentada - Ed. 2021

Art. 6º - Capítulo II. Dos Direitos Sociais

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Capítulo II

Dos Direitos Sociais

Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

V. arts. 193 a 232, CF; EC 26/2000, EC 64/2010; EC 90/2015.

STF, RE 612360 com Repercussão Geral: É constitucional a penhora de bem de família pertencente a fiador de contrato de locação, em virtude da compatibilidade da exceção prevista no art. , VII, da Lei 8.009/1990 com o direito à moradia consagrado no art. da Constituição Federal, com redação da EC 26/2000 (STF, RE 612360 com Repercussão Geral, rel. Min. Ellen Gracie, j. 13.08.2010).

SUMÁRIO: I. Ordem social e direitos sociais; II. Direitos sociais e princípio da proibição do retrocesso; III. Imposição, pelo Poder Judiciário, de implementação de políticas públicas pelo Poder Executivo; IV. Direito social à moradia e penhorabilidade do bem de família do fiador do locatário. Distinção entre locação para fins residenciais e não residenciais.

I. Ordem social e direitos sociais. Por direitos sociais, compreendem-se as prestações positivas estabelecidas na Constituição a serem proporcionadas, direta ou indiretamente, pelo Estado, a fim de possibilitar melhores condições de vida aos mais fracos e a equalizar situações sociais desiguais. Os direitos sociais são o conteúdo da ordem social (cf. José Afonso da Silva, Curso… cit., p. 257-258). A Declaração Universal dos Direitos Humanos (aprovada pela Resolução 217, na 3.ª Sessão Ordinária da Assembleia Geral da ONU, em Paris, em 10.12.1948) reconhece, em seus arts. XX a XXX, direitos sociais de acesso ao serviço público de seu país (educação, a saúde, trabalho e remuneração justa e satisfatória, segurança, serviços sociais de assistência especiais e indispensáveis), e estabelece, em seu art. XXVIII, que “toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declaração possam ser plenamente realizados”. Apenas indicados no art. 6.º, os direitos sociais são estabelecidos “na forma desta Constituição”, disciplinada nos arts. 193 a 232. Os arts. 6.º a 11 permitem vislumbrá-los em direitos relativos ao trabalhador; à seguridade (aí incluídos os direitos à saúde, à previdência e assistência social); à alimentação; à moradia; à educação e à cultura; à família, criança, adolescente, jovem e idoso; e ao meio ambiente (cf., a respeito, Dirley da Cunha Jr. e Marcelo Novelino, op. cit., p. 167 ss.; Uadi Lammêgo Bulos, op. cit., p. 421 ss.). Na redação da EC 90/2015, o art. 6.º da CF passou a incluir o transporte entre os direitos sociais. Sobre direito fundamental social ao transporte e mobilidade urbana, cf. comentário ao art. 182. Cf., também, comentário aos arts. 193 a 232.

II. Direitos sociais e princípio da proibição do retrocesso. O princípio da proibição do retrocesso “impede, em tema de direitos fundamentais de caráter social, que sejam desconstituídas as conquistas já alcançadas pelo cidadão ou pela formação social em que ele vive. A cláusula que veda o retrocesso em matéria de direitos a prestações positivas do Estado (como o direito à educação, o direito à saúde ou o direito à segurança pública, v.g.) traduz, no processo de efetivação desses direitos fundamentais individuais ou coletivos, obstáculo a que os níveis de concretização de tais prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo Estado. […]. Em consequência desse princípio, o Estado, após haver reconhecido os direitos prestacionais, assume o dever não só de torná-los efetivos, mas, também, se obriga, sob pena de transgressão ao texto constitucional, a preservá-los, abstendo-se de frustrar – mediante supressão total ou parcial – os direitos sociais já concretizados” (STF, AgRg no ARE 639.337 , rel. Min. Celso de Mello, 2.ª T., j. 23.08.2011). Nesse sentido, o Artigo XXX da Declaração Universal dos Direitos Humanos dispõe que “nenhuma disposição da presente Declaração pode ser interpretada como o reconhecimento a qualquer Estado, grupo ou pessoa, do direito de exercer qualquer atividade ou praticar qualquer ato destinado à destruição de quaisquer dos direitos e liberdades aqui estabelecidos”. Sobre o princípio da reserva do possível, cf. comentário ao art. 1.º.

III. Imposição, pelo Poder Judiciário, de implementação de políticas públicas pelo Poder Executivo. Tem decidido o STF que “é possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (STF, AgRg no RE 559.646 , rel. Min. Ellen Gracie, 2.ª T., j. 07.06.2011; nesse julgado, afirmou-se ainda que “o direito à segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço”). Esse modo de atuação, a nosso ver, não é o desejável, pois o Judiciário acaba atuando para resolver apenas o objeto da demanda judicial (o que equivale a dizer, daquele que demandou), sem considerar outras necessidades da sociedade, que deveriam ter sido avaliadas pelos demais Poderes (rectius, órgãos) do Estado. Mas, diante da inatividade da administração pública, vê-se o indivíduo na contingência de buscar tutela a seu direito no Poder Judiciário (inafastável, cf. art. 5.º, XXXV). Sob esse prisma, decidiu-se que “o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes” (STF, AI 593.676 AgR, 1.ª T., rel. Min. Dias Toffoli, j. 28.02.2012). Cf., sobre separação de poderes, comentário ao art. 2.º; sobre omissão legislativa como obstáculo ao exercício de direitos fundamentais, comentário ao art. 5.º, LXXI.

IV. Direito social à moradia e penhorabilidade do bem de família do fiador do locatário. Distinção entre locação para fins residenciais e não residenciais. Firmou-se a jurisprudência do STF no sentido de que “a penhorabilidade do bem de família do fiador do contrato de locação, objeto do art. 3.º, VII, da Lei 8.009, de 29.03.1990, com a redação da Lei 8.245, de 18.10.1991, não ofende o art. 6.º da Constituição da República” (STF, RE 407.688 , rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, j. 08.02.2006). Afirma-se, no referido julgado, que o direito à moradia não corresponde ao direito de propriedade sobre o imóvel – orientação que nos parece acertada, pois morada, cremos, é o lugar onde se habita, podendo ou não ser de propriedade do morador (não sendo assim, a casa em que habita o locatário não seria considerada moradia). Essa orientação foi reafirmada em julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (cf. STF, RE 612.360 , nota jurisprudencial supra) e vem se mostrando constante, como regra (cf., entre outros: STF, RE 495.105 AgR, rel. Min. Marco Aurélio, 1.ª T., j. 05.11.2013; STF, ARE 1.128.251 AgR, rel. Min. Celso de Mello, 2.ª T., j. 07.12.2018). Nota-se, pela evolução da jurisprudência do STF, que a Lei do Bem de Família é considerada, mais precisamente, como lei protetiva à moradia (nesse sentido, cf. STJ, EAREsp 848.498/PR, rel. Min. Luis Felipe Salomão, 2.ª S., j. 25.04.2018). Em julgado proferido pela 1.ª T. do STF, apontou-se para distinção entre locação para fins residenciais e não residenciais, de modo a não se aplicar a orientação antes referida no caso de “locação comercial”: “1. A dignidade da pessoa humana e a proteção à família exigem que se ponham ao abrigo da constrição e da alienação forçada determinados bens. É o que ocorre com o bem de família do fiador, destinado à sua moradia, cujo sacrifício não pode ser exigido a pretexto de satisfazer o crédito de locador de imóvel comercial ou de estimular a livre iniciativa. Interpretação do art. , VII, da Lei n. 8.009/1990 não recepcionada pela EC n. 26/2000. 2. A restrição do direito à moradia do fiador em contrato de locação comercial tampouco se justifica à luz do princípio da isonomia. Eventual bem de família de propriedade do locatário não se sujeitará à constrição e alienação forçada, para o fim de satisfazer valores devidos ao locador. Não se vislumbra justificativa para que o devedor principal, afiançado, goze de situação mais benéfica do que a conferida ao fiador, sobretudo porque tal disparidade de tratamento, ao contrário do que se verifica na locação de imóvel residencial, não se presta à promoção do próprio direito à moradia. 3. Premissas fáticas distintivas impedem a submissão do caso concreto, que envolve contrato de locação comercial, às mesmas balizas que orientaram a decisão proferida, por esta Suprema Corte, ao exame do tema n. 295 da repercussão geral, restrita aquela à análise da constitucionalidade da penhora do bem de família do fiador em contrato de locação residencial” (STF, RE 605.709/SP , rel. Min. Dias Toffoli, rel. p/ acordão Min. Rosa Weber, 1ª T., j. 12.06.2018). Julgados da 2.ª Turma do STF seguiram a distinção manifestada no julgamento realizado pela 1.ª Turma no RE 605.709/SP . A 2.ª Turma decidiu nesse sentido no julgamento do RE 1228652 AgR (rel. Min. Cármen Lúcia, j. 29/11/2019) e também neste caso: “[…] 3. Contrato de locação de imóvel comercial. Impenhorabilidade de bem de família do fiador. 4. Proteção da dignidade da pessoa humana e da família. Prevalência do direito à moradia. […]” (STF, RE 1242616 AgR-segundo, rel. Min. Gilmar Mendes, 2.ª T., j. 24/08/2020). A própria 1.ª T. do STF, no entanto, em julgado proferido posteriormente à manifestada no RE 605.709/SP , decidiu em sentido diverso. Num desses julgados consta, do voto do relator, que, “quanto ao recente julgado proferido pela Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal no RE 605.709/SP , em que foi afastada a penhorabilidade do bem de família de fiador em contrato de locação comercial, tratando-se de posição isolada desta Corte, não se sobrepõe ao precedente formado pelo Tribunal Pleno sob a sistemática da repercussão geral” (STF, RE 1223843 ED, rel. Min. Alexandre de Moraes, 1.ª T., j. 20/11/2019). No mesmo sentido, ainda da 1.ª Turma do STF: “[…] 2. O STF entende que o art. , VII, da Lei nº 8.099/1990, ao tratar da garantia qualificada, não fez nenhuma diferenciação quanto à natureza do contrato de locação, dessa forma independe se a garantia é residencial ou comercial ( RE 612.360 -RG, Relª. Minª. Ellen Gracie). 3. Ademais, a Primeira Turma do STF, no julgamento do RE 1.223.843 -ED, Rel. Min. Alexandre de …

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16 de Maio de 2022
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