Constituição Federal Comentada - Ed. 2021

Art. 101 - Seção II. Do Supremo Tribunal Federal

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Seção II

Do Supremo Tribunal Federal

Art. 101. O Supremo Tribunal Federal compõe-se de onze Ministros, escolhidos dentre cidadãos com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de notável saber jurídico e reputação ilibada.

Parágrafo único. Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal.

V. Lei 8.038/1990 (Normas procedimentais, para os processos que especifica, perante o STJ e o STF).

Composição do Supremo Tribunal Federal: método de escolha e vitaliciedade. A Constituição de 1988 manteve a composição do Supremo Tribunal Federal tal como prevista na Constituição anterior: são onze Ministros que compõem o Tribunal. A nomeação, no modelo previsto no art. 101, é realizada pelo Presidente da República, mas a escolha deve ser previamente aprovada por maioria absoluta do Senado Federal, para que o Ministro possa ser nomeado. O critério, de todo modo, é extremamente aberto (difícil definir, com precisão, “notável saber jurídico e reputação ilibada”) e a escolha, na praxe brasileira, é feita isoladamente pelo Presidente da República, não havendo indicações e debates públicos (por entidades como associações de magistrados e do Ministério Público, a Ordem dos Advogados do Brasil etc.) de nomes que poderiam ser escolhidos. Como a organização política brasileira favorece o presidencialismo de coalizão e a democracia delegativa (cf. comentário ao art. 76), dificilmente uma indicação da Presidência da República será rejeitada pelo Senado Federal. A regra não prevê mandato para os Ministros, que são vitalícios (até a aposentadoria compulsória, cf. art. 100 do ADCT), nesse ponto destoando do que sucede em alguns países europeus, em que juízes de Corte Constitucional têm mandato com prazo fixo: “No sistema alemão, cada uma das casas do Parlamento escolhe oito membros, enquanto em Portugal, onde são 13 membros, 10 são eleitos pela Assembleia da República e três são cooptados pelos 10 primeiros. Na Itália, são 15 membros, sendo cinco escolhidos pelo Presidente da República, cinco pelo Parlamento e cinco pelo Judiciário. Quanto à duração do mandato, que não pode ser renovado, na Alemanha, ele é o mais longo, de 12 anos, sendo o de Portugal o mais breve, de apenas seis anos, havendo sempre um limite de idade” (Dalmo de Abreu Dallari, Uma corte constitucional para o Brasil, cit.). Diante desse contexto, há, na doutrina, algumas manifestações no sentido de que o art. 101 deveria ser alterado. Já escrevemos nesse sentido, propondo a seguinte mudança: “Modificação nos critérios de escolha dos membros do STF, com a apresentação de listas prévias à Presidência da República (p. ex., listas apresentadas pelo Poder Judiciário, pela OAB, pelo Ministério Público) e mandato para os Ministros do STF (algo entre seis a 12 anos, tal como ocorre na maioria dos países que tem modelo parecido com o nosso)” (cf. A PEC dos Recursos e a reforma de que o STF precisa, cit.). Tramita, no Congresso Nacional, Proposta de Emenda à Constituição que caminha nesse sentido (cf. PEC 342/2009, apensada à PEC 473/2001, ora na Câmara dos Deputados), sugerindo a seguinte redação para o art. 101 da Constituição: “O Supremo Tribunal Federal compõe-se de onze Ministros, escolhidos dentre cidadãos com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de notável saber jurídico e reputação ilibada. § 1.º Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão escolhidos: I – cinco pelo Presidente da República, devendo a escolha ser aprovada por três quintos dos membros do Senado Federal; II – dois pela Câmara dos Deputados; III – dois pelo Senado Federal; IV – dois pelo Supremo Tribunal Federal. § 2.º No caso dos incs. II, III e IV serão considerados escolhidos os nomes que obtiverem três quintos dos votos dos respectivos membros, em escrutínios secretos, tantos quantos forem necessários. § 3.º As escolhas recairão obrigatoriamente em nomes constantes de listas tríplices que serão apresentadas: I – pelo Superior Tribunal de Justiça; II – pelo Tribunal Superior do Trabalho; III – pelo Conselho Nacional de Justiça; IV – pelo Conselho Nacional do Ministério Público; V – pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI – pelos órgãos colegiados das Faculdades de Direito que mantenham programa de doutorado em funcionamento há pelo menos dez anos. § 4.º O mandato dos Ministros do Supremo Tribunal Federal será de 11 anos, sendo vedada a recondução ou o exercício de novo mandato. § 5.º A aposentadoria dos Ministros do Supremo Tribunal Federal ocorrerá nos termos do art. 40. § 6.º É vedado ao Ministro do Supremo Tribunal Federal o exercício de cargos em comissão ou de mandatos eletivos em quaisquer dos Poderes e entes da federação até três anos após o término do mandato previsto no § 4.º”. Ainda que os critérios sugeridos pela PEC não sejam integralmente aprovados, pensamos que a proposta avança muito, se considerado o modelo atual. Consideramos imprescindível que haja maior participação do Congresso Nacional e de outros entes (em especial a própria magistratura, a Ordem dos Advogados do Brasil e o Ministério Público) na escolha, bem como que seja estabelecido mandato com prazo determinado para os Ministros que integram o Supremo Tribunal Federal.

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

STF, ADIn 293-MC: Uma Constituição escrita não configura mera peça jurídica, nem é simples estrutura de normatividade, nem pode caracterizar um irrelevante acidente histórico na vida dos Povos e das Nações. Todos os atos estatais que repugnem à Constituição expõem-se à censura jurídica – dos Tribunais, especialmente – porque são írritos, nulos e desvestidos de qualquer validade. A Constituição não pode submeter-se à vontade dos poderes constituídos nem ao império dos fatos e das circunstâncias. A supremacia de que ela se reveste – enquanto for respeitada – constituirá a garantia mais efetiva de que os direitos e as liberdades não serão jamais ofendidos. Ao Supremo Tribunal Federal incumbe a tarefa, magna e eminente, de velar por que essa realidade não seja desfigurada (STF, ADIn 293-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 06.06.1990).

STF, ADIn 466: O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou – como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite – o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas pelo Supremo Tribunal Federal (STF, ADIn 466, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 03.04.1991).

STF, ADIn 2.010-MC: A defesa da Constituição da República representa o encargo mais relevante do Supremo Tribunal Federal. O Supremo Tribunal Federal – que é o guardião da Constituição, por expressa delegação do Poder Constituinte – não pode renunciar ao exercício desse encargo, pois, se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravíssima atribuição que lhe foi outorgada, a integridade do sistema político, a proteção das liberdades públicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a segurança das relações jurídicas e a legitimidade das instituições da República restarão profundamente comprometidas. O inaceitável desprezo pela Constituição não pode converter-se em prática governamental consentida. Ao menos, enquanto houver um Poder Judiciário independente e consciente de sua alta responsabilidade política, social e jurídico-institucional (STF, ADIn 2.010-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 30.09.1999).

STF, ADIn 2.105: Nenhuma razão – nem mesmo a invocação do princípio do autogoverno da Magistratura – pode justificar o desrespeito à Constituição. Ninguém tem o direito de subordinar o texto constitucional à conveniência dos interesses de grupos, de corporações ou de classes, pois o desprezo pela Constituição faz instaurar um perigoso estado de insegurança jurídica, além de subverter, de modo inaceitável, os parâmetros que devem reger a atuação legítima das autoridades constituídas (STF, ADIn 2.105, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 23.03.2000).

STF, ADIn 3.345: O exercício da jurisdição constitucional – que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição – põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinária de (re) formulá-la, eis que a interpretação judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutação constitucional, a significar, portanto, que “a Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la”. […] A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal – a quem se atribuiu a função eminente de “guarda da Constituição” (CF, art. 102, caput) – assume papel de essencial importância na organização institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente em nosso País confere, à Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental (STF, ADIn 3.345, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 25.08.2005).

SUMÁRIO: I. O Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição. A letra do art. 102; II. Inconstitucionalidade formal e material. Vício de decoro parlamentar; III. Modalidades de controle de constitucionalidade: político e jurisdicional; preventivo e repressivo; concentrado e difuso; abstrato e concreto; IV. Variações recentes do papel do Supremo Tribunal Federal. Em particular a tendência de objetivação do processo constitucional (objektives Verfahren) e de aproximação entre os controles difuso e concentrado; V. Amicus curiae e controle difuso (ou concreto) de constitucionalidade; VI. Competência originária do STF quanto a temas não relacionados ao controle de constitucionalidade.

I. O Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição. A letra do art. 102. O Supremo Tribunal Federal integra o Poder Judiciário (art. 92, I), competindo-lhe, “precipuamente, a guarda da Constituição”, diz o art. 102 (“O Supremo, órgão Judiciário máximo da República, possui o papel preponderante de tornar efetiva, concreta, a Constituição Federal” – STF, AC 3.141 MC, rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, j. 09.05.2012), o que faz por meio de controle concentrado (art. 102, I, a) ou difuso de constitucionalidade. “O STF exerce, por excelência, o controle difuso de constitucionalidade quando do julgamento do recurso extraordinário” (STF, RE 361.829 -EDcl, 2.ª T., rel. Min. Ellen Gracie, j. 02.03.2010), fazendo-o, também, por ocasião do julgamento de reclamação (art. 102, I, l; cf. STF, Rcl 4.374 , rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 18.04.2013). Não há, no Brasil, uma Corte Constitucional nos moldes conhecidos em alguns países europeus (como órgão separado do Poder Judiciário, com função de realizar, tão somente, controle concentrado e abstrato de constitucionalidade; além disso, no sistema adotado entre nós, qualquer juiz ou tribunal – e não apenas o STF – pode deixar de aplicar alguma norma por considerá-la contrária à Constituição, realizando controle difuso de constitucionalidade). O art. 102 arrola ações e recursos de competência do Supremo Tribunal Federal que, a rigor, nada têm a ver com controle de constitucionalidade, e nada impede que tal função seja desempenhada por outro tribunal (nesse sentido, p. ex. a EC 45/2004 retirou a competência para homologar sentenças estrangeiras do STF – art. 102, I, h – e a atribuiu ao STJ – art. 105, I, i). Pela letra do art. 102, assim, tem-se que o STF atua em controle concentrado e difuso de constitucionalidade, desempenhando, também, algo que é estranho ao controle de constitucionalidade. Há, contudo, manifesta tendência, decorrente de variações jurisprudenciais e de reformas constitucionais, no sentido de se alterar o papel do Supremo Tribunal Federal, como guardião da Constituição (cf. comentário infra). Decidiu-se que o STF “não detém competência originária para procear e julgar Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas” , (STF, Pet 8245, rel. Min. Presidente Dias Toffoli, dec.mon., j. 10.10.2019) figura prevista nos arts. 976 ssss. do CPC/2015 (cf. o que escrevemos a respeito em Código de Processo Civil Comentado cit., em que analisamos os referidos dispositivos do CPC de 2015).

II. Inconstitucionalidade formal e material. Vicio de decoro parlamentar. O vício pode consistir em inconstitucionalidade (a) formal, quando não observado o processo legislativo disposto na Constituição (em relação, por exemplo, à competência – cf. comentário aos arts. 22 e 24; à iniciativa para a propositura do projeto de lei ou aos procedimentos estabelecidos na Constituição para deliberação e aprovação das variadas espécies normativas – cf. comentário aos arts. 59 e ss.; etc.) ou (b) material, quando o conteúdo da norma infraconstitucional contraria o da norma constitucional. Para esse fim, o intérprete/aplicador do direito deve considerar as regras e princípios com valor constitucional, que compõem o parâmetro normativo do controle de constitucionalidade, isto é, o bloco constitucional: “A definição do significado de bloco de constitucionalidade – independentemente da abrangência material que se lhe reconheça – reveste-se de fundamental importância no processo de fiscalização normativa abstrata, pois a exata qualificação conceitual dessa categoria jurídica projeta-se como fator determinante do caráter constitucional, ou não, dos atos estatais contestados em face da Carta Política” (STF, ADIn 595, rel. Min. Celso de Mello, dec. mon., j. 18.02.2002). Sobre a amplitude do bloco constitucional, cf. comentário ao Preâmbulo. A lei pode padecer de ambas as modalidades de inconstitucionalidade, concomitantemente (cf., por exemplo, STF, ADIn 64, rel. Min. Cármem Lúcia, j. 22.11.2007; STF, ADIn 954, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 24.02.2011). Na doutrina, Pedro Lenza sustenta que pode haver, também, vicio de decoro parlamentar, decorrente de “abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas”, nos termos do § 1.º do art. 55 da CF/1988 (Direito constitucional esquematizado, cit.). Já se decidiu no sentido da inconstitucionalidade de norma jurídica (no caso, de Emenda Constitucional) por vício de decoro parlamentar: “Isso porque, com o julgamento da APn 470 , conhecida como o ‘caso mensalão’, em trâmite no STF, suscitou-se a problemática da compra de votos no Congresso Nacional. Em meio ao contexto, também foi lançado ao espectro dos holofotes o questionamento acerca da validade da votação da EC 41/2003, que ensejou a malfadada ‘Reforma da Previdência’. O Ministro relator da referida Ação Penal 470 , Joaquim Barbosa, em voto histórico, sustentou com veemência que houve compra de apoio político e de votos no Congresso Nacional entre 2003 e 2004, num esquema organizado pelo PT para ampliar a base de apoio ao governo da época, no Parlamento nacional. Nesse diapasão, consignou o eminente ministro que a votação da EC 41/2003 foi fruto da aprovação dos parlamentares que se venderam, culminando na redução de direitos previdenciários de servidores e a privatização de parte do sistema público de seguridade. A tese do eminente Ministro Joaquim Barbosa foi seguida pela maioria dos demais Ministros do E. STF, ou seja, de que a EC 41/2003 foi fruto não da vontade popular representada pelos parlamentares, mas da compra de tais votos, mediante paga em dinheiro para a aprovação no Parlamento da referida Emenda Constitucional que, por sua vez, destrói o sistema de garantias fundamentais do estado democrático de direito. Pela via se consequência, a jurisdição emanada do Min. Joaquim Barbosa e demais ministros, por maioria, declaram que o pagamento em dinheiro resultou na aprovação da EC 41/2003, a maculando de forma irreversível, tornando-a invalida ex tunc, ante o vício de decoro. Nesse prisma, não sobejam dúvidas de que a atividade constituinte derivada padece de vício de decoro parlamentar, revestindo a emenda em exame de inconstitucionalidade absoluta. Impende destacar, por oportuno, que as normas do processo legislativo constitucional, prevista nos arts. 59 a 69 da CF/1988, possuem eficácia plena e imediata, vinculando a atividade do legislador na elaboração das diversas espécies normativas. No caso em espeque, trata-se do chamado ‘vício de decoro parlamentar’, vedado expressamente no art. 55, § 1.º, da CF, in verbis: ‘Art. 55. § 1.º – É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas’. A inconstitucionalidade advinda do vício de decoro resulta diretamente da mácula que teria envolvido o voto que constitui, em suma, o sagrado valor de representação popular conferida pelo povo que se faz assim representar pelo parlamentar corrompido, ferindo o que consta do art. 1.º, I, da CF/1988, que estabelece como pilar do Estado Democrático de Direito a soberania popular, nesse caso, violada dramaticamente pela venda de votos no parlamento que a representaria. Advirta-se que a inobservância dos esquemas rituais rigidamente impostos pela Carta Magna da República gera a invalidade formal dos atos legislativos editados pelo Poder Legislativo e permite que sobre essa eminente atividade jurídica do parlamento possa instaurar-se o controle jurisdicional. A Resolução 20/1993, o Código de Ética e Decoro Parlamentar, estabelece as regras do decoro parlamentar, especialmente em seus art. 4.º, III e 5.º, II e III, o que é exatamente o caso dos autos, ou seja, o recebimento de dinheiro por parlamentares em troca da violação da soberania popular, alterando a livre consciência de votos. […]. Ante todo exposto, concedo a segurança, e exercendo o controle difuso da constitucionalidade, no caso concreto, declarando inconstitucional, por vício de decoro, a EC 41/2003” (1.ª Vara da Fazenda Pública e Autarquias de Belo Horizonte – MG, Processo 0024121295935, juiz Geraldo Claret de Arantes, j. 03.10.2012). Tendemos a concordar com a tese da inconstitucionalidade por vício de decoro parlamentar, embora a consideremos variação de inconstitucionalidade formal. O reconhecimento da inconstitucionalidade na hipótese, contudo, depende, a nosso ver, da demonstração inequívoca de que a falta de decoro foi decisiva para a aprovação do texto normativo pelo Congresso Nacional. A hipótese foi mencionada – conquanto a alegação tenha sido rejeitada – em interessante decisão do STF: “[…] O recurso extraordinário busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. A parte recorrente alega violação aos arts. ; ; 55, § 1º; 64; 65; 66 e 93, IX, todos da Constituição. Aduz que a atividade legislativa padece de vício de decoro parlamentar, revestindo a Lei nº 10.826/03 do vício da inconstitucionalidade. […]. O recurso não merece ser provido, tendo em vista que, para se concluir pela existência da inconstitucionalidade apontada, seria imprescindível uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constante dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável em recurso extraordinário. Com efeito, tal como constatou o parecer da Procuradoria Geral da República, é indispensável que haja a comprovação da maculação da vontade de parlamentares em número suficiente para alterar o quadro de aprovação do ato normativo, o que não ocorre na hipótese ora analisada. […]” (trecho do voto do Min. Rel. Roberto Barroso no EmDec no RE com Ag 842.343 , STF, 1.ª T., j. 25.08.2015). Em voto proferido na ADI 4.887 , a rel. Min. Cármen Lúcia assim se manifestou, a respeito do tema: O vício de corrupção da vontade do parlamentar e seu compromisso com o interesse público ofende o devido processo legislativo por contrariar o princípio da representação democrática e a moralidade que deve, obrigatoriamente, nortear a produção de normas jurídicas, a ensejar, quando demonstrada a prevalência de interesses individuais, a inconstitucionalidade da norma produzida em desacordo com os parâmetros constitucionais. […] Admite-se o reconhecimento de inconstitucionalidade formal no processo constituinte reformador quando eivada de vício a manifestação de vontade do parlamentar no curso do devido processo constituinte derivado, pela prática de ilícitos que infirmam a moralidade, a probidade administrativa e fragilizam a democracia representativa. Entretanto, também é certo que, de acordo com o princípio da presunção de inocência e da legitimidade dos atos legislativos, há de se comprovar que a norma tida por inconstitucional não teria sido aprovada, se não houvesse o grave vício a corromper o regime democrático pela “compra de votos”. Sem a demonstração inequívoca de que sem os votos viciados pela ilicitude o resultado do processo constituinte reformador ou legislativo teria sido outro, com a não aprovação da proposta de emenda constitucional ou com a rejeição do projeto de lei, não se há declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional ou da lei promulgada. […] Não há, pois, na espécie, inconstitucionalidade formal por vício de decoro parlamentar a ser declarada, por não estar evidenciado que as Emendas Constitucionais n.º 41/2003 e 47/2005 foram aprovadas apenas em razão do ilícito “esquema de compra de votos” de alguns parlamentares no curso do processo de reforma constitucional” (STF, ADI 4.887 , trechos do voto da rel. Min. Cármen Lúcia, j. 11.11.2020).

III. Modalidades de controle de constitucionalidade: político e jurisdicional ; preventivo e repressivo ; concentrado e difuso; abstrato e concreto . (a) Controles político e jurisdicional. Adota-se, no direito brasileiro, controle político e jurisdicional de constitucionalidade. O controle político realiza-se antes da transformação de um projeto em lei. Pode ser realizado pelo próprio Poder Legislativo, mas também pelo Poder Executivo (quando realiza o veto, cf. art. 66, § 1.º). A respeito, cf. comentário ao art. 65. (b) Controles preventivo e repressivo (ou sucessivo). O controle político é anterior ao surgimento da Lei; logo, trata-se de controle preventivo de constitucionalidade. O controle repressivo (ou sucessivo) realiza-se quando já publicada a lei. Realiza-se pelo Poder Judiciário (sobre a possibilidade de sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, cf., comentário ao art. 49). Afirma-se que o controle jurisdicional de constitucionalidade em abstrato, no direito brasileiro, é apenas repressivo: “O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou – como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite – o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas pelo Supremo Tribunal Federal” (STF, ADIn 466, nota jurisprudencial supra). Essa regra geral tem cedido, excepcionalmente, na jurisprudência do STF, que admite mandado de segurança com o propósito de obstar o trâmite de projetos contrários a cláusulas pétreas ou a regras constitucionais relacionadas a processo legislativo (cf. comentário ao art. 102, I, a, da Constituição). (c) Controles concentrado e difuso. O controle concentrado, de matriz austríaca, inspira-se na doutrina de Hans Kelsen, que defendia que o controle de constitucionalidade se realizasse por um único órgão, composto por magistrados indicados por entes políticos. O modelo difuso, de origem norte-americana, permite que qualquer juiz examine a constitucionalidade de uma norma, ou ato normativo, na fundamentação (incidenter tantum) da decisão que julga a lide (a respeito do caso Marbury v. Madison, cf. comentário ao art. 4.º). A Constituição brasileira adota as duas formas de controle. O controle é realizado em caráter concentrado pelo Supremo Tribunal Federal (em relação à Constituição Federal; quanto às constituições estaduais, cf. comentário ao art. 125), no julgamento de ações direta de inconstitucionalidade e declaratória de constitucionalidade e da arguição de descumprimento de preceito fundamental (cf. comentário aos arts. 102, I, a e § 1.º, e 103). Por sua vez, o controle é realizado de modo difuso (isso é, não concentrado em um determinado órgão), por qualquer juiz ou tribunal – inclusive o próprio STF (p. ex., ao julgar recurso extraordinário, cf. comentário ao art. 102, III) –, incidentalmente, no exame de um caso concreto, por provocação das partes ou ex officio. (d) Controles abstrato e concreto. Nos casos em que o STF realiza controle concentrado, dá-se controle abstrato (ou “em tese”) de constitucionalidade. Não se estará diante do exame de um caso concreto, pois o objeto do julgamento é a própria constitucionalidade da lei. Nessa hipótese, a decisão que se pronunciar sobre a constitucionalidade da norma produzirá efeitos erga omnes (cf. comentário ao art. 102, § 2.º). Diz-se, no caso do controle difuso, que se está diante de controle concreto de constitucionalidade, em que a decisão produziria efeitos apenas entre as partes, sendo necessária a observância do quanto dispõe o art. 52, X, para que uma regra considerada inconstitucional tenha sua execução suspensa. Cf., no entanto, comentário a seguir, acerca da tendência de aproximação entre os controles difuso e concentrado de constitucionalidade, e, também, comentário ao art. 52. A respeito das modalidades de controle, cf. o que escrevemos em Processo civil moderno, v. 4, na Sexta Parte, dedicada às ações constitucionais, em coautoria com Fábio Caldas de Araújo. Cf., também, Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. II, p. 381 e ss.; Luís Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, p. 63 e ss.; Gilmar Ferreira Mendes, Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, p. 245.

IV. Variações recentes do papel do Supremo Tribunal Federal. Em particular a tendência de objetivação do processo constitucional ( objektives Verfahren ) e de aproximação entre os controles difuso e concentrado. Por conta de variações jurisprudenciais importantes – e também em razão de algumas alterações constitucionais e legislativas –, o papel do Supremo Tribunal Federal vem sofrendo importante transformação, que pode ser detectada pelos seguintes movimentos: 1.º) Fixação do entendimento, pelo STF, de que os tribunais não teriam a necessidade de encaminhar a questão constitucional para análise do Pleno em cumprimento ao disposto pelo art. 97 (princípio da reserva do plenário) quando o Supremo já tivesse se manifestado sobre a questão em controle difuso. A decisão proferida pelo STF teria força transcendente, o que tornaria dispensável a convocação do Pleno perante os tribunais inferiores. Essa solução acabou sendo consagrada no parágrafo único do art. 481 do CPC/1973 (na redação da Lei 9.756/1998) e mantida no parágrafo único do art. 949 do CPC/2015; 2.º) De acordo com a letra da Constituição, o texto declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso necessitaria da suspensão do Senado Federal (cf. art. 52, X). A decisão teria eficácia ex tunc em relação às partes originárias da relação processual e eficácia ex nunc em relação aos demais cidadãos, a partir da suspensão do texto pelo Senado Federal (cf. Alexandre de Moraes, Direito constitucional, cit., p. 651). O papel do Senado Federal, no entanto, tende a ser mitigado, como se afirma em sede doutrinária: “A amplitude conferida ao controle abstrato de normas e a possibilidade de que se suspenda, liminarmente, a eficácia de leis ou atos normativos, com eficácia geral, contribuíram, certamente, para que se quebrantasse a crença na própria justificativa desse instituto, que se inspirava diretamente numa concepção de separação de poderes – hoje necessária e inevitavelmente ultrapassada. Se o Supremo Tribunal pode, em ação direta de inconstitucionalidade, suspender, liminarmente, a eficácia de uma lei, até mesmo de uma Emenda Constitucional, por que haveria a declaração de inconstitucionalidade, proferida no controle incidental, valer tão somente para as partes? A única resposta plausível nos leva a acreditar que o instituto da suspensão do Senado assenta-se hoje em razão de índole exclusivamente histórica” (Gilmar Ferreira Mendes, Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, cit., p. 267; a respeito, cf. comentário ao art. 52); 3.º) Por meio do recurso extraordinário (art. 102, III), orientava-se a jurisprudência, antes, no sentido de ser possível apenas o controle difuso de constitucionalidade. Há manifestações na jurisprudência do STF, no entanto, no sentido conferir nova dimensão ao recurso extraordinário, na medida em que passa a dar ao julgamento desse recurso efeitos que, antes, eram considerados como próprios e específicos do controle concentrado de constitucionalidade. A respeito, cf. voto do Min. Sepúlveda Pertence, no julgamento do AgRg em SE 5.206 -EP (Pleno, j. 12.21.2001): “E a experiência demonstra, a cada dia, que a tendência dominante – especialmente na prática deste Tribunal – é no sentido da crescente contaminação da pureza dos dogmas do controle difuso pelos princípios reitores do método concentrado. Detentor do monopólio do controle direto e, também, como órgão de cúpula do Judiciário, titular da palavra definitiva sobre a validade das normas no controle incidente, em ambos os papéis, o Supremo Tribunal há de ter em vista o melhor cumprimento da missão precípua de ‘guarda da Constituição’, que a Lei Fundamental explicitamente lhe confiou. Ainda que a controvérsia lhe chegue pelas vias recursais do controle difuso, expurgar da ordem jurídica lei inconstitucional ou consagrar-lhe definitivamente a constitucionalidade contestada são tarefas essenciais da Corte, no interesse maior da efetividade da Constituição, cuja realização não se deve subordinar à estrita necessidade, para o julgamento de uma determinada causa, de solver a questão constitucional nela adequadamente contida. Afinal, não é novidade dizer – como, a respeito da cassação, Calamandrei observou em páginas definitivas (Casación civil, trad., EJEA, Buenos Aires, 1959, p. 12 e ss.) – que no recurso extraordinário – via por excelência da solução definitiva das questões incidentes de inconstitucionalidade da lei – a realização da função jurisdicional, para o Supremo Tribunal, é um meio mais que um fim: no sistema de controle incidente em especial no recurso extraordinário, o interesse particular dos litigantes, como na cassação, é usado ‘como elemento propulsor posto a serviço de interesse público’, que aqui é a guarda da Constituição, para a qual o Tribunal existe”. Essa orientação foi confirmada no julgamento do RE 388.830/RJ (2.ª T., rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14.02.2006): “[…] é possível que o Tribunal analise a matéria com base em fundamento diverso daquele sustentado. A proposta aqui desenvolvida parece consultar a tendência de não estrita subjetivação ou de maior objetivação do recurso extraordinário, que deixa de ter caráter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a função de defesa da ordem constitucional objetiva”. Não nos parece de todo acertada essa concepção. Além da arbitrariedade com que a jurisprudência do STF tem lidado com o fenômeno (nos casos em que se dá a “objetivação”, fica-se sabendo disso a posteriori, isso é, após o julgamento do recurso extraordinário em questão), o procedimento do recurso extraordinário pouco ou nada tem em comum com o procedimento da ação direta de inconstitucionalidade, v.g. De todo modo, embora esse seja nosso modo de pensar em relação à figura do recurso extraordinário antes da EC 45/2004, essa reforma constitucional introduziu alterações importantes que, de fato, fizeram com que se aproximassem os controles de constitucionalidade concentrado e difuso (cf. se diz a seguir); 4.º) Com a reforma decorrente da EC 45/2004, o art. 102, § 3.º, da CF passou a estabelecer que “no recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros” (destacamos). A Lei 11.418/2006, posteriormente, inseriu, no CPC/1973, o art. 543-A, com a finalidade de regulamentar o requisito. A mesma Lei inseriu também o art. 543-B do CPC/1973, que dispôs sobre o sobrestamento dos recursos extraordinários, no contexto da análise da repercussão geral. Essa mesma ordem de ideias foi mantida, no CPC/2015, consoante dá conta o seu art. 1.035. Assim, precisará o recorrente demonstrar que o tema constitucional discutido no recurso extraordinário tem uma relevância que transcende aquele caso concreto, revestindo-se de interesse geral. Pode-se dizer, desse modo, que, para a admissibilidade do recurso extraordinário, a questão constitucional deverá ser qualificada pela característica indicada no art. 102, § 3.º, da CF. Julgado o recurso extraordinário selecionado, espera-se que os órgãos jurisdicionais recorridos se conformem à decisão proferida pelo STF, revendo as decisões impugnadas pelos recursos que tenham ficado sobrestados. Afirma-se, assim, que, com a implantação da repercussão geral da questão constitucional para o recurso extraordinário, consolidou-se a tendência que já se vinha verificando, na jurisprudência do STF, supraindicada: “A exigência de repercussão geral da questão constitucional tornou definitiva a objetivação do julgamento do recurso extraordinário e dos efeitos dele decorrentes, de modo a que a tese jurídica a ser firmada pelo Supremo Tribunal Federal seja aplicada a todos os casos cuja identidade de matérias já tenha sido reconhecida pelo Supremo Tribunal (art. 328 do RISTF) ou pelos juízos e tribunais de origem (art. 543-B do CPC[/1973, correspondente ao art. 1.035 do CPC/2015), ainda que a conclusão de julgamento seja diversa em cada caso” (STF, RE 565.714/SP , rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, j. 23.04.2008); 5.º) Com a exigência de repercussão geral da questão constitucional para cabimento do recurso extraordinário, as hipóteses em que o recurso extraordinário deverá ser admitido ficaram ainda mais restritas, como se viu. Por outro lado, tendo em vista que a jurisprudência do STF tem laborado com o intuito de dar a maior eficácia possível às suas decisões, alguns requisitos para o conhecimento do recurso extraordinário têm sido mitigados, nos casos em que aquele Tribunal note que a higidez da orientação fixada por sua jurisprudência, acerca da interpretação da norma constitucional, esteja sendo colocada em risco. Nesse sentido, há julgado significativo do STF, reconhecendo a tendência no sentido da “flexibilização do prequestionamento nos processos cujo tema de fundo foi definido pela composição plenária desta Suprema Corte, com o fim de impedir a adoção de soluções diferentes em relação à decisão colegiada. É preciso valorizar a última palavra – em questões de direito – proferida por esta Casa” (STF, AgRg no AgIn 375.011/RS, rel. Min. Ellen Gracie, j. 05.10.2004; sobre o prequestionamento em relação aos recursos extraordinário e especial, cf. comentário aos arts. 102, III, e 105, III). Caso se consolide a orientação estabelecida no julgado citado, poder-se-á dizer que, sempre que for caso de incidência do § 3.º, do art. 1.035, do CPC/2015, será caso de “flexibilização” do prequestionamento, ou de outro requisito de admissibilidade do recurso extraordinário; 6.º) Também em decorrência da EC 45/2004, foi criada a figura da súmula vinculante, que, segundo parte da doutrina, tem natureza de norma subconstitucional (cf. comentário ao art. 103-A); 7.º) O CPC de 2015, ao disciplinar a reclamação, estabeleceu, em seu art. 988, § 5.º, II, que essa medida é cabível também para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário repetitivos (e também em caso de recursos especiais repetitivos). Antes, a reclamação era cabível para garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade (cf. comentário ao art. 102, I, l). As variações retrorreferidas demonstram uma tendência informada pela objetivação do processo constitucional (objektives Verfahren), que, se consolidada, provocará uma aproximação das eficácias sentenciais nos controles difuso e concentrado de constitucionalidade, decorrente da tentativa do Supremo Tribunal Federal em dar a maior eficácia possível à orientação firmada em sua jurisprudência. Algo similar se verifica quanto à confluência entre o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (cf. comentário ao art. 5.º, LXXI e ao § 2.º do art. 103, mutatis mutandis. Cf. também comentário a seguir.

V. Amicus curiae e controle difuso (ou concreto) de constitucionalidade. O amicus curiae é considerado “a person with strong interest in or views on the subject matter of an action, but not a party to the action” (Black’s Law Dictionary, p. 82). O amicus curiae intervém em processo alheio, mas não se torna parte, a despeito de ter grande interesse no desfecho que será dado à causa. O CPC/2015 previu, de modo amplo, a possibilidade de atuação do amicus curiae, em quaisquer modalidades de processos. De todo modo, antes, já havia previsões específicas a respeito (p. ex., art. 31 da Lei 6.385/1976, referente à participação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM); art. 118 da Lei 12.529/2011 – correspondente ao revogado art. 89 da Lei 8.884/1994 –, relativo à participação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica; art. 14, § 7.º, da Lei 10.259/2001, que permite a manifestação de “eventuais interessados”, no julgamento do pedido de uniformização de jurisprudência nos Juizados Especiais Federais; art. 1.038, I, do CPC/2015, que dispõe sobre a “manifestação de pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia”, quando do julgamento de recursos especiais selecionados entre vários representativos da controvérsia; etc.). Particularmente em relação às formas de controle de constitucionalidade pelo STF, o art. 7.º, § 2.º, da Lei 9.868/1999 prevê a admissibilidade de “manifestação de outros órgãos ou entidades” e o art. 9.º, § 1.º admite a possibilidade de realização de audiência pública para se “ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria”, regra essa reproduzida no art. 20, § 1.º, da mesma Lei, quanto ao procedimento da ação declaratória de constitucionalidade, e no art. 6.º, § 1.º, da Lei 9.882/1999, quanto à arguição de descumprimento de preceito fundamental (cf. também, semelhantemente, art. 950, § 3.º do CPC/2015, quanto ao incidente de declaração de inconstitucionalidade), e o art. 1.035, § 4.º, do CPC/2015 admite a “manifestação de terceiros” na análise da repercussão geral para o recurso extraordinário. Ve-se que a figura do amicus curiae pode se manifestar em variadas modalidades de procedimentos e, no que pertine aos controles de constitucionalidade pelo STF, em caso de controle abstrato ou difuso. Note-se que, nesses casos, não se refere à norma a algum ente em particular, devendo o órgão jurisdicional decidir, caso a caso, se deve ou não ser admitida a intervenção do amicus curiae. Decidiu o STF que a “intervenção desse ‘colaborador do tribunal’ justificada pela necessidade de pluralizar o debate constitucional e de afastar, com tal abertura procedimental, sempre em respeito ao postulado democrático, um indesejável ‘déficit’ de legitimidade das decisões do STF no exercício da jurisdição constitucional” (STF, ADIn 5.022-MC, rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, j. 16.10.2013). Como antes observamos, é possível a participação de amicus curiae não apenas quando o STF realiza o controle abstrato (ou concentrado), mas, também, em se tratando de controle concreto (ou difuso) de constitucionalidade. Na medida em que os problemas jurídicos interessam não apenas às partes, mas a uma parcela mais ampla da sociedade, ou a toda a sociedade, deve o sistema possibilitar a participação de terceiros que, de modo representativo, possam expor, no processo, o ponto de vista das esferas individuais ou dos grupos afetados. Se é certo que os grupos atingidos pela decisão judicial a ser proferida não decidem com o Estado, não menos acertado é dizer que à sociedade devem ser assegurados instrumentos de participação no procedimento, a fim de que possa informar-se, analisar as opções que no processo são colocadas, indicar suas objeções a que uma ou outra solução seja escolhida, e ter suas objeções analisadas pelo Poder Judiciário (quanto a esse ponto, cf. Robert Alexy, ob. cit., p. 482). A participação do amicus curiae no processo, assim, liga-se à noção de direito de participação procedimental, que é inerente à ideia de Estado Democrático de Direito. Reconhece o Supremo Tribunal Federal, nesse sentido, que o amicus curiae “qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte”, permitindo que “se realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais” (STF, ADIn 2.130 MC/SC, rel. Min. Celso de Mello, j. 20.12.2000). A participação do amicus curiae não deve limitar-se às hipóteses previamente descritas na norma jurídica. Se é certo que, nos casos já previstos em Lei, a solução da questão interessará a uma parcela substancial ou a toda a sociedade, não se pode excluir que em outros casos não previstos pelo legislador, também importantes, justifique-se a intervenção de amicus curiae, como expressão de um “direito do pluralismo e da participação” (expressão empregada por Peter Häberle, Novos horizontes e novos desafios do constitucionalismo, Direito Público, vol. 4, p. 116). Nesse sentido, assim se decidiu, no STF: “[…] o instituto do amicus curiae sugere a adoção de um modelo procedimental que ofereça alternativas e condições para permitir, de modo cada vez mais intenso, a interferência de uma pluralidade de sujeitos, argumentos e visões no processo constitucional. Essa nova realidade pressupõe, além de amplo acesso e participação de sujeitos interessados nos processos em análise pelo Supremo Tribunal Federal, a possibilidade efetiva de o Tribunal Constitucional contemplar as diversas perspectivas na apreciação da legitimidade de um determinado ato questionado. Esse modelo pressupõe não só a possibilidade de o Tribunal se valer de todos os elementos técnicos disponíveis para a apreciação da legitimidade do ato questionado, mas também um amplo direito de participação por parte de terceiros. E não se argumente que o instituto do amicus curiae somente pode ser admitido em processos de controle abstrato, pois já houve decisão desta Corte, pelo Tribunal Pleno, no sentido de admitir a intervenção do amicus curiae em recurso extraordinário ( RE 415.454-SC , rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 26.10.07). O chamado ‘Brandeis-Brief’ – memorial utilizado pelo advogado Louis D. Brandeis, no ‘case Müller versus Oregon’ (1908), contendo duas páginas dedicadas às questões jurídicas e outras 110 voltadas para os efeitos da longa duração do trabalho sobre a situação da mulher – permitiu que se desmistificasse a concepção dominante, segundo a qual a questão constitucional configurava simples ‘questão jurídica’ de aferição de legitimidade da lei em face da Constituição (Cf., a propósito, Hall, Kermit L. (organizador), The Oxford Companion to the Supreme Court of United States, Oxford, New York, 1992, p. 85). Hoje não há como negar a ‘comunicação entre norma e fato’ (Kommunikation zwischen Norm und Sachverhalt), que, como ressaltado, constitui condição da própria interpretação constitucional. É que o processo de conhecimento aqui envolve a investigação integrada de elementos fáticos e jurídicos (Cf., Marenholz, Ernst Gottfried, Verfassungsinterpretation aus praktischer Sicht. In: Verfassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst, Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p. 53 (54)). Nesse sentido, a prática americana do amicus curiae brief permite à Corte Suprema converter o processo aparentemente subjetivo de controle de constitucionalidade em um processo verdadeiramente objetivo (no sentido de um processo que interessa a todos), no qual se assegura a participação das mais diversas pessoas e entidades. A propósito, referindo-se ao caso Webster versus Reproductive Health Services […], que poderia ensejar uma revisão do entendimento estabelecido em Roe versus Wade (1973), sobre a possibilidade de realização de aborto, Dworkin afirma que a Corte Suprema recebeu, além do memorial apresentado pelo Governo, 77 outros memoriais (briefs) sobre os mais variados aspectos da controvérsia – possivelmente o número mais expressivo já registrado – por parte de 25 senadores, de 115 deputados federais, da Associação Americana de Médicos e de outros grupos médicos, de 281 historiadores, de 885 professores de Direito e de um grande grupo de organizações contra o aborto (cf. Dworkin, Ronald. Freedom’s Law. Cambridge – Massachussetts. 2. ed., 1996, p. 45). Evidente, assim, que essa fórmula procedimental constitui um excelente instrumento de informação para a Corte Suprema. Não há dúvida, outrossim, de que a participação de diferentes grupos em processos judiciais de grande significado para toda a sociedade cumpre uma função de integração extremamente relevante no Estado de Direito. A propósito, Peter Häberle defende a necessidade de que os instrumentos de informação dos juízes constitucionais sejam ampliados, especialmente no que se refere às audiências públicas e às ‘intervenções de eventuais interessados’, assegurando-se novas formas de participação das potências públicas pluralistas enquanto intérpretes em sentido amplo da Constituição (cf. Häberle, Peter. Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição: contribuição para a Interpretação Pluralista e ‘Procedimental’ da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre, 1997, p. 47-48). Ao ter acesso a essa pluralidade de visões em permanente diálogo, o Supremo Tribunal Federal passa a contar com os benefícios decorrentes dos subsídios técnicos, implicações político-jurídicas e elementos de repercussão econômica que possam vir a ser apresentados pelos ‘amigos da Corte’. Essa inovação institucional, além de contribuir para a qualidade da prestação jurisdicional, garante novas possibilidades de legitimação dos julgamentos do Tribunal no âmbito de sua tarefa precípua de guarda da Constituição. É certo que, reiteradamente, os ministros do Supremo Tribunal Federal vêm negando a habilitação de amicus curiae em mandados de segurança, por dois motivos principais: a) o caráter eminentemente sumário conferido ao procedimento do mandado de segurança, tornando incompatível com o seu rito sumário a intervenção de terceiros; e b) a inexistência de fundamento legal para a intervenção, não sendo possível aplicar a legislação específica destinada ao controle abstrato (Nesse sentido: STF, MS 26.150/DF , rel. Min. Eros Grau, DJ 06.03.2007; STF, MS 25.879 (AgR-ED-ED), rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 03.05.2007; STF, MS 26.552 (AgR), rel. Min. Celso de Mello, DJ 23.05.2007). Entretanto, tais argumentos não prosperam, pois não há qualquer incompatibilidade do rito do mandado de segurança com a participação do amicus curiae, nem há qualquer impedimento legal para a sua admissão pelo fato de o mandado de segurança não se tratar de um feito do controle abstrato, pois, conforme já ressaltado, o Tribunal admitiu a possibilidade de amicus curiae em recurso extraordinário. No RMS 25.841, tive a oportunidade de deferir o pedido de ingresso da Associação dos Juízes Classistas Aposentados de Primeira Instância – Ajucaprins, na qualidade de amicus curiae. No caso, era debatida a questão da equivalência salarial e reajustes nos proventos de juízes classistas. Na ocasião, assentei que a matéria discutida no writ apresentava ‘relevância tal que ultrapassa os limites e meros interesses das partes, de forma que se revela salutar que o debate perante o Supremo Tribunal Federal possa ser informado pelo maior número de argumentos possíveis’. Continuo a entender que a admissão de amicus curiae confere ao processo um colorido diferenciado, emprestando-lhe caráter pluralista e aberto, que, a meu ver, não pode ficar restrito ao controle concentrado. Pelo contrário, penso que, justamente por se tratar a questão discutida nos autos, matéria de inegável importância, a jurisdição exercida por este tribunal deve se afastar de uma perspectiva estritamente subjetiva. Em meu modo de ver, conforme consignei em outras oportunidades, deve-se superar a interpretação que tem sido dada por esta Corte ao art. 19 da Lei 1.533/1951, com a redação que lhe imprimiu a Lei 6.071/1974 (art. 19 Aplicam-se ao processo do mandado de segurança os artigos do Código de Processo Civil que regulam o litisconsórcio), providência repetida pela nova Lei de regência do writ (Lei 12.016/2009), pois não constitui vedação à possibilidade de admitir-se a participação de amicus curiae em mandados de segurança, principalmente naqueles casos em que a discussão – pela relevância e abrangência – extrapola os interesses das partes envolvidas. No caso em exame, resta evidente que sua solução transcende os limites subjetivos do processo. Isso porque, nesse tipo de mandado de segurança, impetrado por parlamentar na defesa de seu alegado direito público subjetivo de não deliberar sobre proposição legislativa tendente a abolir cláusulas pétreas, admitido pelo Supremo Tribunal Federal desde o julgamento do MS 20.257 , redator para o acórdão o Min. Moreira Alves, Plenário, DJ 27.02.1981, a eventual concessão da ordem tem o condão de brecar o processo legislativo, cujo resultado será a aprovação de lei geral e abstrata, portanto, aplicável a todos. No caso dos autos, o PLC 14/2013, cuja aprovação era encaminhada em definitivo pelo Senado Federal, visto ter sido aprovado antes na Câmara dos Deputados, tem o condão de proibir que os parlamentares que deixem suas legendas para criarem novos partidos portem seus respectivos tempos de rádio e televisão e suas cotas de Fundo partidário, o que, evidentemente, atinge vários congressistas e influencia diretamente o sistema político como um todo, uma vez que impacta as mobilizações dos candidatos com vistas ao próximo pleito eleitoral, que ocorrerá em 2014. Se a legislação admite o ingresso de amicus curiae nos processos de controle abstrato de normas, essa Corte estendeu a possibilidade dessa intervenção aos recursos extraordinários ( RE 415.454-SC , rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 26.10.07), eu mesmo tive a oportunidade de permitir o ingresso de um amigo da corte no referido RMS 25.841 e, nos recursos extraordinários com repercussão geral, o próprio Regimento Interno do STF incorporou a previsão da possibilidade de intervenção de amicus curiae (art. 323, § 3.º), com mais razão o STF deve admitir essa colaboração em casos como o presente. É que a solução desse feito resultará, ou na impossibilidade de se aprovar projeto de lei cuja eficácia seria geral, ou na admissão da continuidade do processo legislativo e, por conseguinte, da aprovação de proposição que repercutirá, com certeza, na mobilização de todos os atores e partidos políticos envolvidos nas próximas eleições gerais, o que diz respeito ao próprio direito à participação política em nossa democracia. Em casos como o presente, o mandado de segurança, impetrado por parlamentar na defesa de seu direito de não deliberar sobre proposição legislativa violadora de cláusula pétrea da Constituição Federal, convola-se em verdadeira espécie de controle prévio de constitucionalidade, cujo parâmetro de aferição é determinado pelo art. 60, § 4.º, da CF/1988. Note-se que os principais fundamentos da impetração dizem respeito à violação de cláusulas pétreas da Constituição consistentes na liberdade de criação de partidos políticos, na lealdade da concorrência democrática, no pluripartidarismo, no respeito à segurança jurídica e à isonomia de tratamento dos parlamentares, todos direitos cuja violação tem o condão de atingir aos atores políticos atuais de forma ampla” (STF, MS 32.033 , rel. Min. Gilmar Mendes, dec. mon., j. 28.05.2013). De acordo com o art. 138, caput, do CPC/2015, a decisão que solicita ou admite a intervenção do amicus curiae é irrecorrível, tendo a regra silenciado a respeito da recorribilidade da decisão que não admite tal intervenção. Diante disso, a nosso ver, deve-se admitir recurso contra a decisão que não permite a intervenção de amicus curiae. Já decidiu o STF, no entanto, no sentido de que tal decisão é irrecorrível (STF, Pleno, por maioria, RE 602.584 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Luiz Fux, j. 17.10.2018, Informativo STF 920; STF, RE 773787 AgR, rel. Min. Celso de Mello, 2.T., j. 03/10/2020). Em outro julgado, no entanto, o STF admitiu o recurso contra decisão monocrática que indeferiu intervenção de amicus curiae, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade (cf. STF, ADI 3396 AgR, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 06/08/2020). Sobre a intervenção do amicus curiae em outras modalidades de processo, bem como sobre aspectos procedimentais relacionados ao tema, cf. o que escrevemos, mais amplamente, em Código de Processo Civil Comentado, cit., especialmente o comentário aos arts. 138, 1.035 e 1.036 do CPC/2015. Sobre os controles abstrato (ou concentrado) e concreto (ou difuso) de constitucionalidade, cf. comentário supra; sobre status activus processualis, cf. comentário ao art. 5.º, caput.

VI. Competência originária do STF quanto a temas não relacionados ao controle de constitucionalidade. A competência originária do STF, consoante se decidiu, é taxativa, prevista em rol numerus clausus: “A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida –, não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os rígidos limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Carta Política” (STF, AC 2.596 AgR, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 20.03.2013). Referido rol pode ser classificado de acordo com o seguinte critério: “(i) ora a natureza da demanda – é o que se dá com: alínea a (preservação da supremacia constitucional); alínea g (soberania do Estado brasileiro), alínea l (garantia da autoridade das decisões da Corte), alínea j (exclusividade na reapreciação e rescisão dos julgados da Corte) e alíneas n, o e r (hierarquia do Poder Judiciário); e (ii) ora a posição constitucional da autoridade ou órgão envolvido nas demandas (alíneas b, c, d, i e q)” (STF, Pet 6.076 QO, trecho do voto do rel. min. Dias Toffoli, 2.ª T., j. 24.04.2017). Ao contrário do que ocorre nos casos previstos nas alíneas a e p, as demais hipóteses previstas no inc. I do art. 102 não se ligam, em princípio, a temas relacionados ao controle de constitucionalidade (podendo ser traçado paralelo entre as hipóteses a seguir arroladas e as previstas no art. 105, I): prerrogativa de foro, nas infrações penais comuns, em relação àqueles mencionados na alínea b, e nessas e nos crimes de responsabilidade, quanto aos referidos na alínea c; competência determinada em razão do paciente ou da autoridade coatora, em relação a habeas corpus e mandado de segurança (alínea d); lides entre unidades federativas (alínea f), ou entre essas e Estado estrangeiro ou organismo internacional (alínea e), ou extradição solicitada por Estado estrangeiro; ações ou incidentes que, de algum modo, são desdobramentos de outras ações de sua competência, ou relacionam-se a julgados proferidos pelo Tribunal, revisão criminal e ação rescisória de seus julgados (alínea j), reclamação (alínea l) e execução de sentença nas causas de sua competência originária (alínea m); ações de interesse de toda a magistratura, ou de interesse de mais de metade de outro tribunal (alínea n); conflitos de competência entre o STJ e outros tribunais (alínea o); mandados de injunção nos casos previstos na alínea q; e ações contra os Conselhos Nacionais de Justiça ou do Ministério Público (alínea r). A reclamação vem experimentando importante variação, sobretudo, no que diz respeito à possibilidade de sua utilização com o propósito de se viabilizar a superação ou o refinamento de precedentes pelo STF, algo que foi realçado com a entrada em vigor do CPC de 2015 (cf. comentário ao art. 102, I, l). O mandado de injunção, por sua vez, conquanto processo de índole subjetiva (e que, portanto, distingue-se da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que é processo objetivo), é ação constitucional que tem evoluído não apenas em razão da crescente tendência concretista na jurisprudência do STF, mas, também, por influxos de alterações legislativas (cf. Lei 13.300/2016; a respeito, cf. comentário ao art. 5.º, LXXI, e ao § 2.º do art. 103).

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estaduale ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;

V. art. 102, § 2.º, CF; Lei 9.868/1999 (Processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade).

STF, Súmula 642: Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência legislativa municipal.

STF, ADIn 2: A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando fiel à Constituição; inconstitucional na medida em que a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição superveniente; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de ser superior, a Constituição não deixa de produzir efeitos revogatórios. Seria ilógico que a lei fundamental, por ser suprema, não revogasse, ao ser promulgada, leis ordinárias. A lei maior valeria menos que a lei ordinária (STF, ADIn 2, rel. Min. Paulo Brossard, Pleno, j. 06.02.1992).

STF, ADIn 594: A súmula, porque não apresenta as características de ato normativo, não está sujeita a jurisdição constitucional concentrada (STF, ADIn 594, rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 19.02.1992).

STF, ADIn 1.063-MC: A ação direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de transformar o Supremo Tribunal Federal, indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função típica da instituição parlamentar. Não se revela lícito pretender, em sede de controle normativo abstrato, que o Supremo Tribunal Federal, a partir da supressão seletiva de fragmentos do discurso normativo inscrito no ato estatal impugnado, proceda à virtual criação de outra regra legal, substancialmente divorciada do conteúdo material que lhe deu o próprio legislador (STF, ADIn 1.063-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 18.05.1994).

STF, ADIn 1.247-MC: O ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade não está sujeito à observância de qualquer prazo de natureza prescricional ou de caráter decadencial, eis que atos inconstitucionais jamais se convalidam pelo mero decurso do tempo (STF, ADIn 1.247-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 17.08.1995).

STF, ADIn 561-MC: As resoluções editadas pelo Poder Público, que veiculam regras de conteúdo meramente regulamentar, não se submetem à jurisdição constitucional de controle in abstracto, pois tais atos estatais têm por finalidade, em última análise, viabilizar, de modo direto e imediato, a própria execução da lei (STF, ADIn 561-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 23.08.1995).

STF, ADIn 943: Esta Corte, modificando orientação anterior, firmou o entendimento de que, destinando-se a ação direta de inconstitucionalidade à defesa da ordem constitucional vigente, perde ela o seu objeto quando é revogada a norma que nela se impugna, podendo seus efeitos concretos ser atacados incidenter tantum. Ora, por identidade de razão o mesmo ocorre quando a vigência da lei cessa por causas intrínsecas, o que se verifica, como observam Eduardo Espínola e Eduardo Espínola Filho (A Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro comentada na ordem dos seus artigos, vol. I, n. 32, p. 70, Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1943), “quando, pela própria natureza da lei, a sua vida se limita a determinado tempo, ou a certo fim, caso em que traz ela, em si mesma, um limite de duração, para a sua validade” (STF, ADIn 943, rel. Min. Moreira Alves, Pleno, j. 26.10.1995).

STF, ADIn 1.372-MC: O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos – abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade – qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. […]. Não se legitimará a instauração do processo de fiscalização normativa abstrata quando o juízo de constitucionalidade/inconstitucionalidade depender, para efeito de sua formulação, de prévio confronto entre o ato estatal questionado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame in abstracto do ato estatal impugnado seja realizado direta, imediata e exclusivamente à luz da própria Constituição. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor supõe, sempre, para efeito de controle normativo abstrato, a necessária ocorrência de colisão frontal, direta e imediata do ato revestido de menor positividade jurídica com o texto da própria Constituição da República (STF, ADIn 1.372-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 14.12.1995).

STF, ADIn 815: A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias dando azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras é incompossível com o sistema de Constituição rígida. Na atual Carta Magna, “compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição” (art. 102, caput), o que implica dizer que essa jurisdição lhe é atribuída para impedir que se desrespeite a Constituição como um todo, e não para, com relação a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originário, a fim de verificar se este teria, ou não, violado os princípios de direito suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição. Por outro lado, as cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo Poder Constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio Poder Constituinte originário com relação às outras que não sejam consideradas como cláusulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas (STF, ADIn 815, rel. Min. Moreira Alves, Pleno, j. 28.03.1996).

STF, ADIn 1.452-MC: As Constituições estaduais não se revestem de parametricidade para efeito de instauração, perante o Supremo Tribunal Federal, do controle abstrato de leis e atos normativos editados pelo Estado-membro, eis que, em tema de ação direta ajuizável perante a Suprema Corte, o único parâmetro de fiscalização reside na Constituição da República (STF, ADIn 1.452-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 13.06.1996).

STF, ADIn 1.423-MC: […], quando tramitam paralelamente duas ações diretas de inconstitucionalidade, uma no Tribunal de Justiça local e outra no Supremo Tribunal Federal, contra a mesma lei estadual impugnada em face de princípios constitucionais estaduais que são reprodução de princípios da Constituição Federal, suspende-se o curso da ação direta proposta perante o Tribunal estadual até o julgamento final da ação direta proposta perante o Supremo Tribunal Federal (STF, ADIn 1.423-MC, rel. Min. Moreira Alves, Pleno, j. 20.06.1996).

STF, ADIn 384: […] não cabe ação direta de inconstitucionalidade para se examinar a ocorrência, ou não, de invasão de competência entre a União Federal e os Estados-membros, porquanto, nesse caso, para a análise da inconstitucionalidade arguida, há necessidade do confronto entre leis infraconstitucionais (STF, ADIn 384, rel. Min. Moreira Alves, Pleno, j. 20.11.1997).

STF, ADIn 1.886-AgRg: Não compete ao STF processar e julgar, originariamente, ação direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo municipal, frente à Constituição Federal. […]. Não cabe enquadrar na compreensão de lei ou ato normativo estadual, ut art. 102, I, da CF/1988, as leis municipais (STF, ADIn 1.886-AgRg, rel. Min. Néri da Silveira, Pleno, j. 08.10.1998).

STF, ADIn 1.969-MC: Possuindo o decreto característica de ato autônomo abstrato, adequado é o ataque da medida na via da ação direta de inconstitucionalidade. Isso ocorre relativamente a ato do Poder Executivo que, a pretexto de compatibilizar a liberdade de reunião e de expressão com o direito ao trabalho em ambiente de tranquilidade, acaba por emprestar à Carta regulamentação imprópria, sob os ângulos formal e material (STF, ADIn 1.969-MC, rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 24.03.1999).

STF, ADIn 1.946-MC: Portaria ministerial não pode regulamentar norma constitucional, menos ainda quando essa é autoaplicável e por isso mesmo independe de regulamentação. Se vem a ser baixada, é de ser interpretada como de eficácia apenas interna, ou seja, no âmbito da Administração Pública, no caso, da Previdência e Assistência Social, destinada somente a orientar os servidores subordinados ao Ministério. E não tendo, a norma impugnada da Portaria, eficácia normativa externa, não está sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade, por esta Corte, em ação direta de inconstitucionalidade, conforme sua pacífica jurisprudência. […] O Supremo Tribunal Federal já assentou o entendimento de que é admissível a ação direta de inconstitucionalidade de emenda constitucional, quando se alega, na inicial, que essa contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária (art. 60, § 4.º, da CF) (STF, ADIn 1.946-MC, rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, j. 29.04.1999).

STF, ADC 8-MC: O ajuizamento da ação declaratória de constitucionalidade, que faz instaurar processo objetivo de controle normativo abstrato, supõe a existência de efetiva controvérsia judicial em torno da legitimidade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal. Sem a observância desse pressuposto de admissibilidade, torna-se inviável a instauração do processo de fiscalização normativa in abstracto, pois a inexistência de pronunciamentos judiciais antagônicos culminaria por converter, a ação declaratória de constitucionalidade, em um inadmissível instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal, descaracterizando, por completo, a própria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação que exige a comprovação liminar, pelo autor da ação declaratória de constitucionalidade, da ocorrência, “em proporções relevantes”, de dissídio judicial, cuja existência – precisamente em função do antagonismo interpretativo que dele resulta – faça instaurar, ante a elevada incidência de decisões que consagram teses conflitantes, verdadeiro estado de insegurança jurídica, capaz de gerar um cenário de perplexidade social e de provocar grave incerteza quanto à validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal (STF, ADC 8-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 13.10.1999).

STF, ADIn 1.949-MC: Não se declara a inconstitucionalidade parcial quando haja inversão clara do sentido da lei, dado que não é permitido ao Poder Judiciário agir como legislador positivo (STF, ADIn 1.949-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 18.11.1999).

STF, ADIn 2.112-MC: Julga-se prejudicada a ação direta quando, de emenda superveniente à sua propositura, resultou inovação substancial da norma constitucional que – invocada ou não pelo requerente – compunha necessariamente o parâmetro de aferição da inconstitucionalidade do ato normativo questionado (STF, ADIn 2.112-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 11.05.2000).

STF, ADIn 2.574: No caso de ser declarada a inconstitucionalidade da norma objeto da causa, ter-se-ia a repristinação de preceito anterior com o mesmo vício de inconstitucionalidade. Nesse caso, e não impugnada a norma anterior, não é de se conhecer da ação direta de inconstitucionalidade (STF, ADIn 2.574, rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 02.10.2002).

STF, ADIn 2.174: Impugnação isolada apenas de partes de um sistema legal, interligadas ao seu conjunto, torna inviável o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, dado que, reconhecida a inconstitucionalidade parcial de alguns preceitos, os outros perdem o seu sentido (STF, ADIn 2.174, rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno, j. 14.04.2002).

STF, ADIn 2.551-MC-QO: O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC[/1973], art. 3.º [correspondente ao art. 17 do CPC/2015]) (STF, ADIn 2.551-MC-QO, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 02.04.2003).

STF, ADIn 2.844-QO: Em princípio, não é de admitir, no mesmo processo de ação direta, a cumulação de arguições de inconstitucionalidade de atos normativos emanados de diferentes entes da Federação, ainda quando lhes seja comum o fundamento jurídico invocado. Há, no entanto, duas hipóteses pelo menos em que a cumulação objetiva considerada, mais que facultada, é necessária: a) a primeira é aquela em que, dada a imbricação substancial entre a norma federal e a estadual, a cumulação é indispensável para viabilizar a eficácia do provimento judicial visado: assim, por exemplo, quando, na área da competência concorrente da União e dos Estados, a lei federal de normas gerais e a lei local contiverem preceitos normativos idênticos ou similares cuja eventual inconstitucionalidade haja de ser simultaneamente declarada, sob pena de fazer-se inócua a decisão que só a um deles alcançasse; b) a segunda é aquela em que da relação material entre os dois diplomas resulta que a inconstitucionalidade de um possa tornar-se questão prejudicial da invalidez do outro (STF, ADIn 2.844-QO, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 24.04.2003).

STF, ADIn 2.159: O controle concentrado de constitucionalidade é feito com base no texto constitucional em vigor (STF, ADIn 2.159, rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 12.08.2004).

STF, ADIn 2.950-AgRg: Estão sujeitos ao controle de constitucionalidade concentrado os atos normativos, expressões da função normativa, cujas espécies compreendem a função regulamentar (do Executivo), a função regimental (do Judiciário) e a função legislativa (do Legislativo). Os decretos que veiculam ato normativo também devem sujeitar-se ao controle de constitucionalidade exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF, ADIn 2.950-AgRg, rel. p/ o acórdão Min. Eros Grau, Pleno, j. 06.10.2004).

STF, ADIn 1.445-QO: A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a esse, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos (STF, ADIn 1.445-QO, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 03.11.2004).

STF, ADIn 3.205: À vista do modelo dúplice de controle de constitucionalidade por nós adotado, a admissibilidade da ação direta não está condicionada à inviabilidade do controle difuso (STF, ADIn 3.205, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 19.20.2006).

STF, ADIn 3.731-MC: Pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade o ato normativo subalterno cujo conteúdo seja de lei ordinária em sentido material e, como tal, goze de autonomia nomológica (STF, ADIn 3.731-MC, rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, j. 29.08.2007).

STF, ADIn 695-QO: A via da ação direta é inadequada para a aferição de constitucionalidade de ato normativo desprovido de efeitos (STF, ADIn 695-QO, rel. Min. Eros Grau, Pleno, j. 21.11.2007).

STF, ADIn 4.048-MC: O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto (STF, ADIn 4.048-MC, rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 14.05.2008).

STF, ADIn 4.097-AgRg: Não se admite controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de normas produzidas pelo poder constituinte originário (STF, ADIn 4.097-AgRg, rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, j. 08.10.2008).

STF, ADIn 2.980: Lei ou norma de caráter ou efeito concreto já exaurido não pode ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade, em ação direta de inconstitucionalidade (STF, ADIn 2.980, rel. p/ o acórdão Min. Cezar Peluso, Pleno, j. 05.02.2009).

STF, ADIn 4.071-AgRg: É manifestamente improcedente a ação direta de inconstitucionalidade que verse sobre norma (art. 56 da Lei 9.430/1996) cuja constitucionalidade foi expressamente declarada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, mesmo que em recurso extraordinário (STF, ADIn 4.071-AgRg, rel. Min. Menezes Direito, Pleno, j. 22.04.2009).

STF, ADIn 2.158: Em nosso ordenamento jurídico, não se admite a figura da constitucionalidade superveniente. Mais relevante do que a atualidade do parâmetro de controle é a constatação de que a inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se encontram mais em vigor. Caso contrário, ficaria sensivelmente enfraquecida a própria regra que proíbe a convalidação (STF, ADIn 2.158, rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, 15.09.2010).

STF, ADIn 2.549: O controle de constitucionalidade concentrado não encontra obstáculo na norma constitucional de eficácia contida. A regulamentação relegada à lei federal deve necessariamente respeitar os fins e os limites traçados pela norma constitucional, razão pela qual, quando violados algum destes, perfeitamente possível o exercício do controle de constitucionalidade (STF, ADIn 2.549, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, j. 01.06.2011).

STF, ADIn 5.749 AgR: A causa de pedir aberta das ações do controle concentrado de constitucionalidade torna desnecessário o ajuizamento de nova ação direta para a impugnação de norma cuja constitucionalidade já é discutida em ação direta em trâmite perante o STF, proposta pela mesma parte processual (STF, ADIn 5.749 Agr, rel. min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 09.02.2018).

STF, ADI 1.926 : […]. 3. Indeferimento do pedido de aditamento da inicial para incluir as alterações trazidas pela Lei Estadual nº 12.978/2005. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que o aditamento à inicial somente é possível nas hipóteses em que a inclusão da nova impugnação (i) dispense a requisição de novas informações e manifestações; e (ii) não prejudique o cerne da ação, o que não ocorre no presente caso (STF, ADI 1926 , rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. 20/04/2020).

SUMÁRIO: I. Função da ação direta de inconstitucionalidade; II. Ação declaratória de constitucionalidade; III. Não se admite a ação para controle preventivo e abstrato de constitucionalidade. Cabimento excepcional de mandado de segurança contra projeto de emenda constitucional ou de lei; IV. Lei ou ato normativo contra o qual pode ser ajuizada a ação. Impugnação do “complexo normativo”; V. Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade apenas contra leis ou atos normativos federais e estaduais, e de ação declaratória de constitucionalidade apenas em relação a leis ou atos normativos federais; VI. Cumulação objetiva de arguições de inconstitucionalidade de entes diferentes da federação; VII. Perda de objeto da ADI. Lei ou ato normativo revogado. Exceções; VIII. Contagem do prazo em dobro (art. 183 do CPC/2015) e processos objetivos.

I. Função da ação direta de inconstitucionalidade. Por meio do processo objetivo de declaração de inconstitucionalidade busca-se, como regra, declarar a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos federais ou estaduais que colidam com a norma constitucional (cf. comentário ao caput do presente artigo). Tal é o que sucede com a ação direta de inconstitucionalidade. O parâmetro normativo do controle de constitucionalidade é o bloco de constitucionalidade (a respeito, cf. comentário ao Preâmbulo e ao art. 102, caput). A inconstitucionalidade pode dar-se não apenas por ação, mas também por omissão (cf. comentário ao art. 103, § 2.º). Sobre o procedimento da ação direta de inconstitucionalidade, previsto na Lei 9.868/1999, cf. o que escrevemos na obra Procedimentos cautelares e especiais (coleção Processo civil moderno, vol. 4, cit., item 30, em coautoria com Fábio Caldas de Araújo). Não consideramos a representação interventiva (por alguns chamada de “ação direta interventiva”, federal ou estadual) modalidade de ação direta de inconstitucionalidade, pois não há, no caso, controle abstrato de constitucionalidade (cf., a respeito da representação interventiva, comentário aos arts. 34 a 36). Sobre a legitimidade para propor ações direta de inconstitucionalidade e declaratória de constitucionalidade, bem como intervenção de terceiro e de amicus curiae, cf. comentário ao art. 103; sobre o conteúdo e os efeitos da sentença que julga a ação, cf. comentário ao art. 102, § 2.º; sobre a declaração por inconstitucionalidade por omissão, cf. comentário ao art. 103, § 2.º; sobre a concessão de medida cautelar e seus efeitos nessas ações, cf. comentário ao art. 102, I, p.

II. Ação declaratória de constitucionalidade. Toda lei é dotada de presunção de constitucionalidade até eventual declaração de inconstitucionalidade. Admite a Constituição, no entanto, o pedido de declaração de constitucionalidade, exigindo a Lei seja demonstrada a “existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória” (cf. art. 14, III, da Lei 9.868/1999). Esta exigência não deixa de configurar uma contradictio in terminis, pois a existência de conflito sobre a interpretação e aplicação da lei não a elimina do mundo jurídico. De todo modo, “sem a observância desse pressuposto de admissibilidade, torna-se inviável a instauração do processo de fiscalização normativa in abstracto, pois a inexistência de pronunciamentos judiciais antagônicos culminaria por converter, a ação declaratória de constitucionalidade, em um inadmissível instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal, descaracterizando, por completo, a própria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida pelo STF” (STF, ADC-MC 8). Na ação declaratória de constitucionalidade, assim, busca-se afastar interpretações no sentido de que determinada lei ou ato normativo federal seria contrário à Constituição. Sobre o procedimento da ação declaratória de constitucionalidade, cf. o que escrevemos na obra Procedimentos cautelares e especiais (coleção Processo civil moderno, vol. 4), cit., item 30.4, em coautoria com Fábio Caldas de Araújo. Cf. também, na presente obra, comentário aos arts. 102, § 2.º, e 103. Consideramos que ação declaratória de constitucionalidade só faz algum sentido se admitir-se que a procedência da ação não afasta, ipso facto, posterior perquirição a respeito de outro fundamento que conduza à inconstitucionalidade da lei. Com efeito, a dinâmica das situações que sucedem na vida e as alterações do sistema jurídico podem fazer com que uma disposição legal, em um momento tida por constitucional (rectius, não tida por inconstitucional por determinado fundamento) possa, depois, ser considerada inconstitucional, por uma outra razão. Esse nosso modo de pensar conflita com a orientação dominante na jurisprudência do STF, no sentido de que a causa de pedir na ação movida para controle abstrato de constitucionalidade é aberta (cf. comentário ao § 2.º do art. 102).

III. Não se admite a ação para controle preventivo e abstrato de constitucionalidade. Cabimento excepcional de mandado de segurança contra projeto de emenda constitucional ou de lei. É incabível a declaração de inconstitucionalidade em potência quando não houve sequer a manifestação do ato. Tem a ação, por objeto, apenas atos normativos já promulgados, editados e publicados (cf. STF, ADIn 466, nota jurisprudencial ao art. 102, caput). Isso não impede a apreciação de lei que ainda não esteja produzindo efeitos, em virtude de vacatio legis. Nesse caso, a lei já foi promulgada e pende apenas quanto à eficácia, devendo ser admitida a ação. Embora inadmissível ação para controle preventivo e abstrato de constitucionalidade, essa regra geral tem cedido, excepcionalmente, na jurisprudência do STF, que admite mandado de segurança com o propósito de obstar o trâmite de projetos contrários a cláusulas pétreas ou a regras constitucionais relacionadas a processo legislativo: “O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas” (STF, MS 24.642 , rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 18.02.2004); “Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar – e somente do parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” ( MS 24.667 , Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.2004). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não” (STF, MS 32.033 , rel. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Pleno, j. 20.06.2013). No voto do Min. Relator para o Acórdão Teori Zavascki proferido nesse julgado, há, ainda, menção à possibilidade de se impetrar mandado de segurança contra projeto de emenda à constituição contrário a cláusula pétrea, citando-se, como precedente, julgado proferido pelo STF ainda na vigência da Constituição anterior, a saber: “Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da república. Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57 [da EC 1/1969]) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer – em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição. […]” (STF, MS 20.257 , rel. p/ Acórdão: Min. Moreira Alves, Pleno, j. 08.10.1980). Tem-se, pois, que, como regra, não se admite o controle jurisdicional preventivo abstrato de constitucionalidade, e “somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a essa regra: a primeira, quando se trata de Proposta de Emenda à Constituição – PEC que seja manifestamente ofensiva à cláusula pétrea; e a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que disciplinam o correspondente processo legislativo. Nos dois casos, as justificativas para excepcionar a regra estão claramente definidas na jurisprudência do Tribunal: em ambos, o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa. Assim, a impetração de segurança é admissível, segundo essa jurisprudência, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não” (trecho do voto do Min. Teori Zavascki, no julgamento do MS 32.033 , cit.). De todo modo, caso o projeto seja convertido em lei, o mandado de segurança perde o objeto (p. ex., STF, MS 34.439 AgR, rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 27.10.2017, baseado em vasta jurisprudência). É inegável que o mandado de segurança não é meio típico de controle abstrato de constitucionalidade, mas, em tais situações, acaba funcionando como se o fosse. Sobre a diferença entre controle preventivo e repressivo de constitucionalidade, cf. comentário ao art. 102, caput.

IV. Lei ou ato normativo contra o qual pode ser ajuizada a ação. Impugnação do “complexo normativo”. Somente lei ou ato normativo geral pode ser objeto de uma das ações de constitucionalidade, assim considerado “aquele dotado de um coeficiente mínimo de abstração ou, pelo menos, de generalidade” (STF, ADIn-MC-QO 1.937/PI, Pleno, rel. Min. Sepúlveda Pertence). Não se admitem ações de constitucionalidade contra atos de efeitos concretos (cf. STF, ADIn 1.372-MC, nota jurisprudencial supra). Não se admitiu a ação contra portaria ministerial que tinha eficácia interna (restrita à Administração), e não externa (STF, MC na ADIn 1.946). “Os decretos que veiculam ato normativo também devem sujeitar-se ao controle de constitucionalidade” (STF, Ag na ADIn 2.950), mas “decreto regulamentar não está sujeito ao controle de constitucionalidade, dado que, se o decreto vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade” (STF, Pleno, ADIn 1.253-MC, j. 30.06.1994, rel. Min. Carlos Velloso). Não pode ser movida a ação contra súmula (STF, ADIn 594). Cabe ADIn contra resolução do TSE que tenha conteúdo normativo (cf. comentário ao art. 121). O STF firmou jurisprudência no sentido de que, “tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse judicium, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas” (STF, ADI 2.422 AgR, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 10.05.2012). Jurisprudência vetusta (STF, ADI 1.187 MC, rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, j. 09.02.1995; STF, ADI 2.132 MC, rel. Min Moreira Alves, Pleno, j. 01.02.2001) e constante (STF, ADI 4.265 AgR, rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 09.04.2018). A jurisprudência do STF é no sentido de que o aditamento à petição inicial “somente é possível nas hipóteses em que a inclusão da nova impugnação (i) dispense a requisição de novas informações e manifestações; e (ii) não prejudique o cerne da ação” (STF, ADI 1926 , rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. 20/04/2020).

V. Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade apenas contra leis ou atos normativos federais e estaduais, e de ação declaratória de constitucionalidade apenas em relação a leis ou atos normativos federais. O art. 102, I, a, 1.ª parte, expressamente limita a causa de pedir da ação direta de inconstitucionalidade, restringindo-a a leis federais e estaduais (a mesma restrição não existe em se tratando de arguição de descumprimento de preceito fundamental, cf. art. 1.º, parágrafo único, da Lei 9.882/1999; cf. comentário ao art. 102, § 1.º, da CF). A restrição também alcança o Distrito Federal quando exerce competência municipal (Súmula 642 do STF). A ação declaratória de constitucionalidade é cabível apenas em relação a leis ou atos normativos federais – e não estaduais (cf. art. 102, I,...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196976674/art-101-secao-ii-do-supremo-tribunal-federal-constituicao-federal-comentada-ed-2021