Tratado de Direito Administrativo - Vol. 2 - Ed.2019

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Capítulo 6. Responsabilidade do Agente Público - Parte II Servidores Públicos

Capítulo 6. Responsabilidade do Agente Público - Parte II Servidores Públicos

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1. DA RESPONSABILIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO

O vocábulo responsabilidade vem do latim, do verbo spondere (responder). Como ensina José Cretella Júnior, 1 “simples diálogo revela a existência da responsabilidade. Nos contratos do direito romano, perguntava o credor: Spondesne? E respondia o devedor: Spondeo. Estas duas e simples manifestações verbais da vontade de dois sujeitos, que dialogam, eram suficientes para firmar o vinculum juris”.

A responsabilidade surge quando uma pessoa, física ou jurídica, pratica ato que causa dano a terceiro.

No âmbito do direito administrativo, cogita­se de três hipóteses de responsabilidade:

a) A da pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público, que causa dano a terceiros, por intermédio de seus agentes, atuando nessa qualidade; é a responsabilidade civil de que trata o art. 37, § 6.º, da CF/1988; no caso dos danos causados por agente de pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração indireta do Estado (fundações de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades sob controle direto ou indireto do Estado), a responsabilidade rege­se pelas normas do Código Civil, desde que a entidade não preste serviço público, mas atividade de natureza econômica.

b) A da pessoa jurídica que causa danos à Administração Pública, nacional ou estrangeira, prevista na Lei 12.846, de 01.08.2013, já conhecida como lei anticorrupcao

c) A do agente público de todas as categorias, que abrange:

c.1) a responsabilidade política, aplicável a algumas categorias de agentes políticos;

c.2) a responsabilidade civil;

c.3) a responsabilidade penal;

c.4) a responsabilidade administrativa,

c.5) a responsabilidade por atos de improbidade administrativa.

Neste capítulo será analisada a responsabilidade do agente público.

2. DO AGENTE PÚBLICO PARA FINS DE RESPONSABILIDADE

Já foi visto, no capítulo I, que a expressão agente público, no direito administrativo, abrange todas as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração indireta.

Perante a Constituição de 1988, com as alterações introduzidas pela EC 18/1998, pode­se dizer que são quatro as categorias de agentes públicos:

– agentes políticos;

– servidores públicos;

– militares; e

– particulares em colaboração com o Poder Público.

3. RESPONSABILIDADE POLÍTICA

3.1. Constituições anteriores

A responsabilidade política é aquela que decorre da prática dos chamados crimes de responsabilidade, em que incidem determinadas categorias de agentes políticos.

Desde a Constituição do Império, existe previsão de crimes cujo julgamento é atribuído ao Senado Federal, ainda que não se falasse em crime de responsabilidade.

Na Constituição de 1824, era de competência do Senado “conhecer dos delictos individuaes, commettidos pelos Membros da Família Imperial, Ministros de Estado, Conselheiros de Estado, e Senadores; e dos delictos dos Deputados, durante o periodo da Legislatura” (art. 47, I); bem como “conhecer da responsabilidade dos Secretarios, e Conselheiros de Estado” (art. 47, II). O art. 133 estabelecia que “os ministros de Estado serão responsáveis: I) por traição; II) por peita, suborno ou concussão; III) por abuso de Poder; IV) pela falta de observância da lei; V) pelo que obrarem contra a Liberdade, segurança, ou propriedade dos cidadãos; VI) por qualquer dissipação dos bens públicos”.

A partir da primeira Constituição republicana, passou­se a falar em crime de responsabilidade.

Na Constituição de 1891, o art. 53 determinava que “o Presidente dos Estados Unidos do Brazil será submettido a processo e a julgamento, depois que a Câmara declarar procedente a accusação, perante o STF, nos crimes communs, e, nos de responsabilidade, perante o Senado” (grifamos). A competência do Senado para punir apenas abrangia as penas de perda do cargo e de incapacidade de exercer qualquer outro, “sem prejuízo da acção da justiça ordinária contra o condemnado” (art. 33, § 3.º).

O art. 54 definia os crimes de responsabilidade do Presidente da República, de forma muito semelhante ao rol do art. 85 da atual Constituição.

Na Constituição de 1934, o art. 57 definia os crimes de responsabilidade do Presidente da República, repetindo a norma do art. 54 da Constituição de 1891 e acrescentando mais uma hipótese (a dos atos que atentam contra “o cumprimento das decisões judiciárias”). O julgamento do Presidente da República era de competência de um Tribunal Especial, que tinha como Presidente o da Corte Suprema, sendo composto de nove juízes, sendo três Ministros da Corte Suprema, três membros do Senado e três membros da Câmara dos Deputados (art. 58). O art. 61 ainda previa lei definindo os crimes de responsabilidade dos Ministros de Estado, cujo julgamento era de competência da Corte Suprema, salvo nos crimes conexos com os do Presidente da República, em que o julgamento era de competência do Tribunal Especial. O art. 76, 1, b, atribuía à Corte Suprema a competência para julgar os Ministros de Estado, o Procurador­Geral da República, os juízes dos tribunais federais e bem assim os das Cortes de Apelação dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas e os embaixadores e ministros diplomáticos, ressalvado o disposto no art. 61, § 1.º. A alínea c do mesmo dispositivo atribuía também à Corte Suprema a competência para processar e julgar “os juízes federais e os seus substitutos, nos crimes de responsabilidade”.

A Constituição de 1937 reduziu o elenco dos crimes de responsabilidade do Presidente da República (art. 85). Pelo art. 86, o Presidente seria submetido a processo e julgamento perante o Conselho Federal (composto de representantes dos Estados e dez membros nomeados pelo Presidente da República, conforme art. 50, redação anterior à Lei Constitucional 9/1945), que só podia aplicar as penas de perda do cargo, com inabilitação até o máximo de cinco anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo das ações civis e criminais cabíveis. A esse Conselho também cabia processar e julgar os crimes de responsabilidade praticados por Ministros do STF (art. 100) e por Ministros de Estado, nos crimes conexos com os do Presidente da República (art. 89, § 2.º). Ao STF competia o julgamento dos crimes comuns e de responsabilidade praticados por Ministros de Estado (ressalvada a hipótese do art. 89, § 1.º), o Procurador­Geral da República, os juízes dos Tribunais de Apelação dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas e embaixadores e ministros diplomáticos. Não havia previsão de Senado na Constituição de 1937.

A Constituição de 1946, no art. 89, voltou ao rol dos crimes de responsabilidade do Presidente da República, semelhante ao da Constituição de 1934. Atribuiu competência ao Senado para julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com os daquele (art. 62, I), bem como os Ministros do STF e o Procurador-Geral da República (art. 62, II). O julgamento do Presidente da República dependia de prévia declaração de procedência da acusação pela Câmara dos Deputados, quer se tratasse de julgamento de crime comum, perante o STF, quer se tratasse de crime de responsabilidade, perante o Senado Federal (art. 88). No julgamento dos crimes de responsabilidade, funcionava como presidente do Senado o do STF. A pena cabível era a perda do cargo com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da ação da justiça ordinária (art. 62, § 3.º). Ao STF competia processar e julgar os Ministros de Estado, os juízes dos Tribunais Superiores Federais, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas e os Chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 101, I, c).

A Constituição de 1967 manteve a mesma sistemática: definiu os crimes de responsabilidade do Presidente da República (art. 84, mantendo o rol da Constituição de 1946); manteve a competência do Senado para julgar, nos crimes de responsabilidade, as mesmas autoridades (art. 44, I e II), com previsão da mesma penalidade. Ampliou um pouco a competência do STF para julgamento dos crimes de responsabilidade, abrangendo os praticados por Ministros de Estado (ressalvada a hipótese de crime conexo com o do Presidente da República), os juízes federais, os juízes do Trabalho e os membros dos Tribunais Superiores da União, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros dos Tribunais de Contas da União, dos Estados e do Distrito Federal, e os chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 114, I, b).

As mesmas normas foram mantidas com a EC 1/1969, nos arts. 82 (previsão dos crimes de responsabilidade do Presidente da República), 42, I e II (competência do Senado) e 119, I, b. Neste último dispositivo foi prevista competência do STF para julgar, nos crimes comuns e de responsabilidade, os membros dos Tribunais Superiores da União e dos Tribunais de Justiça dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, os Ministros do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente. Os crimes de responsabilidade praticados pelos demais membros do Poder Judiciário, incluídos na competência do STF, passaram para a competência do Tribunal Federal de Recursos com a EC 7/1977.

3.2. Regime atual

Pelos termos utilizados na atual Constituição, deduz­se que são agentes políticos, para fins de responsabilidade política, aqueles que podem praticar os chamados crimes de responsabilidade e que são julgados como tais. Abrangem:

1.º) o Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal, mencionados no art. 29-A: pelo § 2.º, “constitui crime de responsabilidade do Prefeito:

I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou

III – enviá­lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.”

Pelo § 3.º, constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1.º do art. 29­A, ou seja, quando gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.

A responsabilidade dessas autoridades rege­se pelo Dec.­lei 201, de 27.02.1967, que prevê dois tipos de infrações: (a) no art. 1.º, “os crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores”, puníveis com as penas de reclusão ou detenção, além da perda do cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular (art. 1.º, §§ 1.º e 2.º); (b) no art. 4.º, as infrações político­administrativas sujeitas ao julgamento da Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato. O art. 4.º, conforme ensinamento de José Afonso da Silva, 2 não foi recepcionado pela Constituição de 1988, “pois tal matéria integra o conteúdo das leis orgânicas municipais, a que cabe definir as infrações político­administrativas dos prefeitos e o respectivo processo perante a Câmara Municipal”.

O STF entende que, embora o art. 1.º do Decreto­lei fale em crime de responsabilidade, trata­se de crime comum. 3

2.º) as autoridades mencionadas no art. 52, inc. I (Presidente e Vice­Presidente da República, nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes de responsabilidade, nos crimes conexos com aqueles): a competência para julgamento é do Senado Federal, funcionando como presidente o do STF (parágrafo único do art. 52), sendo aplicável a pena de perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis; nesse caso, compete privativamente à Câmara dos Deputado “autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice­Presidente da República” (art. 51, I). Essa exigência não abrange, expressamente, os Comandantes referidos no dispositivo, que só foram previstos a partir da EC 19/1998; no entanto, José Afonso da Silva 4 entende que isso está implícito no pressuposto da conexão.

O processo para julgamento do crime de responsabilidade, também chamado de impeachment, passa por duas fases, consoante decorre do art. 86 da CF/1988: (a) a apreciação pela Câmara dos Deputados, a qual, se entender procedente a denúncia, pelo voto de dois terços dos seus membros, submete­a a julgamento pelo Senado; caso contrário, procede ao seu arquivamento; essa decisão tem natureza política, porque baseada em critérios de oportunidade e conveniência; (b) julgamento pelo Senado, que atua sob a presidência do Presidente do STF, cabendo­lhe verificar a subsunção dos fatos às hipóteses legais. 5 Se se tratar de crime comum, o julgamento caberá ao STF.

Com a instauração do processo no Senado, o Presidente da República fica suspenso de suas funções (art. 86, § 1.º, II).

A inabilitação para o exercício de função pública constitui decorrência obrigatória da perda do cargo. Por isso, poder­se-ia entender que a renúncia do cargo afastaria a declaração de inabilitação. Mas, no caso de Fernando Collor de Mello, o Senado entendeu que, mesmo tendo ele renunciado, o processo teria continuidade com vistas à aplicação da pena de inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.

O processo para julgamento segue as normas da Lei 1.079, de 10.04.1950.

José Afonso da Silva 6 lembra que esse Tribunal (o Senado, presidido pelo Presidente do STF) “tem sua fonte histórica na Constituição dos Estados Unidos, quando, na sua elaboração, se debateu muito sobre a formação de uma corte adequada para julgar o Presidente da República, pois, como nota Hamilton, não era fácil conseguir um tribunal adequado em um governo totalmente eletivo”.

3.º) As autoridades mencionadas no arts. 52, inc. II (Ministros do STF, Membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, Procurador­Geral da República e Advogado­Geral da União), e 85 (Presidente da República): a competência também é do Senado Federal, com relação aos crimes de responsabilidade, com cabimento da mesma penalidade referida no inc. I; para esses agentes, não há exigência de prévia autorização da Câmara dos Deputados, salvo para o Presidente da República.

4.º) As autoridades referidas no art. 102, I, c (Ministros de Estado, Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, membros dos Tribunais Superiores, do Tribunal de Contas da União e chefes de missão diplomática) que, pela prática de crime comum ou de responsabilidade são processadas e julgadas pelo STF.

5.º) Os agentes mencionados no art. 105, I, a (Desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais): a competência para processar e julgar, originariamente, tais autoridades, em decorrência de crimes comuns ou de responsabilidade, é do STJ.

6.º) Os membros da Magistratura e do Ministério Público federal referidos no art. 108, I, a (juízes federais, inclusive os da Justiça Militar e da Justiça do Trabalho, e os membros do Ministério Público da União): a competência para julgamento é dos Tribunais Regionais Federais.

Quanto aos agentes políticos estaduais (Governador, membros do Poder Judiciário e do Legislativo) as competências são definidas nas respectivas Constituições.

Os crimes de responsabilidade e as sanções cabíveis são definidos pela Lei 1.079, de 10.04.1950, que inclui o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Ministros do STF, o Procurador­Geral da República, os Governadores e Secretários dos Estados; a mesma lei estabelece normas sobre o processo de julgamento. A penalidade cabível é a perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal, com fundamento no art. 52, I e II, ou pelo Poder Judiciário, em consonância com a competência definida nos arts. 102, I, c, 105, I, a, e 108, I, a, da CF/1988 (art. 2.º da Lei 1.079/1950). Nos casos de competência do Senado (art. 52, I e II, da CF/1988) a inabilitação para o exercício de função pública ampliou­se para oito anos.

No que diz respeito à natureza jurídica dos crimes de responsabilidade, prevalece na doutrina o entendimento de que, apesar da denominação utilizada pela Constituição, eles não se enquadram na esfera de responsabilidade criminal dos agentes políticos. Trata­se de infrações …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196994582/capitulo-6-responsabilidade-do-agente-publico-parte-ii-servidores-publicos-tratado-de-direito-administrativo-vol-2-ed2019