Medidas Provisórias

Medidas Provisórias

7. Matérias Suscetíveis de Tratamento Pela Medida Provisória

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Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, alguns juristas ousaram sustentar que as medidas provisórias poderiam regular qualquer assunto. 1 Argumentava-se que a nova Constituição não enumerava as matérias suscetíveis de tratamento pela medida provisória, ao contrário da anterior, em relação aos decretos-leis. 2 Antes mesmo da promulgação da EC 32/2001, neste estudo defendia-se que tal posição merecia ser repelida, pois a interpretação da Constituição exige maior dose de sofisticação. 3 Tratando-se, a Lei Fundamental, de um todo unitário, apenas a interpretação sistemática, 4 embora com o auxílio inestimável dos demais elementos de interpretação, poderá oferecer o correto sentido de seus dispositivos. Por isso que, no silêncio da Constituição, restou à doutrina apontar, a partir do sistema constitucional, as limitações materiais às medidas provisórias.

É verdade, porém, que a omissão constitucional quanto às hipóteses de (não) cabimento de medida provisória contribuiu para o abuso na utilização desse instrumento normativo. Atendendo em parte ao clamor da sociedade, o Congresso Nacional promulgou a EC 32, de 11 de setembro de 2001. O poder constituinte reformador alterou profundamente o regime jurídico das medidas provisórias, inclusive estabelecendo expressamente certos limites materiais à edição da legislação de urgência (art. 62, § 1.º, CF).

A fixação de um rol expresso de matérias insuscetíveis de tratamento por medida provisória confirmou algumas limitações materiais já apontadas pela doutrina, 5 inclusive neste estudo, desde a primeira edição.

Cumpre, antes de tudo, reiterar a impossibilidade de medida provisória alterar a Constituição. A alteração da Constituição, como se sabe, depende de manifestação do poder constituinte derivado. É óbvio que, sendo a medida provisória instrumento normativo primário, mas não superprimário, encontra-se hierarquicamente subordinada à norma constitucional, não podendo incursionar sobre território reservado à ação do constituinte. 6

Há, igualmente, matérias vedadas, quando tendentes à abolição, ao próprio poder constituinte derivado. As cláusulas pétreas, designadamente o núcleo substantivo contemplado, em especial, no art. 60, § 4.º, da Lei Fundamental – forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e periódico, separação dos Poderes e direitos e garantias individuais –, não integram sequer o campo deixado à liberdade de configuração normativa do legislador constitucional. 7 Temas corretamente entrincheirados não estão, por isso, à disposição da ação normativa do Presidente da República.

Desde outra perspectiva, o Constituinte cuidou de algumas matérias como pertencentes à reserva absoluta do Legislativo, 8 insuscetíveis de delegação. Em que pese, no sistema brasileiro, não se confundir a competência presidencial disposta no art. 62 da CF com a delegação legislativa, nem por isso o Presidente da República pode, por meio de medida provisória, dispor sobre aqueles conteúdos definidos no § 1.º do art. 68. Se tais matérias configuram reserva absoluta do Legislativo, não podendo, então, sofrer delegação, é porque o Constituinte não admite, sobre elas, a livre e indiscriminada incursão do Poder Executivo. 9

Para Ives Gandra Martins, “aquilo que excluído está no art. 68, está excluído, também, no art. 62. As mesmas matérias que não podem ser objeto de delegação de competência legislativa para disciplinamento por meio de um veículo incomensuravelmente mais idôneo, que é a lei delegada, não podem, também, ser objeto de Medida Provisória, de tal maneira que restam restringidos os casos de urgência e relevância às matérias que não aquelas do art. 68”. 10

A EC 32/2001 acertou ao retirar do campo de regulamentação por medida provisória alguns assuntos insuscetíveis de delegação (art. 62, § 1.º, I, CF 11 ). Todavia, inexiste simetria integral entre os limites estipulados para a lei delegada e aqueles trazidos pela Emenda.

Figuram como limites à medida provisória as seguintes matérias: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, 12 partidos políticos e direito eleitoral (art. 62, § 1.º, I, a, CF). Já constavam como insuscetíveis de delegação os temas relacionados à nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais (art. 68, § 1.º, II, CF).

Percebe-se que os direitos individuais – insuscetíveis de delegação legislativa – não foram expressamente excluídos do tratamento por medida provisória. Todavia, afirma-se que não podem ser objeto de tal veículo normativo. 13 Afinal, os direitos individuais visam justamente à proteção da pessoa perante o Estado. 14 Nesse sentido, inexiste possibilidade de dispor de qualquer forma a respeito desses direitos. 15 Também para Damous e Dino, as medidas provisórias estão impedidas de versar sobre direitos individuais, tendo em vista que se relacionam com a cidadania. Explicam que “o status de cidadão tem em seu núcleo essencial a plenitude de fruição dos direitos fundamentais”. 16

Por outro lado, o tema “partidos políticos” foi afastado do âmbito das medidas provisórias; entretanto, igual vedação não consta como limite expresso à lei delegada. De fato, trata-se de questão insuscetível de normatização precária. 17 Como Ives Gandra Martins bem observa, os direitos políticos são direitos fundamentais, inserindo-se também no título II da Constituição Federal. 18 Os partidos políticos contribuem para o exercício da cidadania e são necessários para o funcionamento da democracia, tendo em vista que apenas filiados a partidos podem candidatar-se a cargos políticos. 19 O tema, portanto, vincula-se aos direitos políticos e à ideia de autogoverno. 20 A relevância do tema “partidos políticos” “impõe que apenas os representantes da totalidade da nação – e não apenas da maioria corporificada no Executivo – deliberem sobre sua conformação legal.” 21

Ainda cotejando os limites à lei delegada e à medida provisória, observa-se que a EC 32/2001 vedou à legislação contingencial versar sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros (art. 62, § 1.º, I, c, CF). Correta a limitação, já imposta à delegação normativa (art. 68, § 1.º, I, CF).

Não podem ser objeto de delegação planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 68, § 1.º, III, CF). Aplicam-se as mesmas limitações também às medidas provisórias (art. 62, § 1.º, I, d, CF). 22 - 23 A PEC 511/2006 (que contemplava diversas mudanças no regime jurídico das medidas provisórias) vedava a edição de medidas provisórias sobre créditos adicionais.

No que tange às questões orçamentárias, é lícito o uso de medida provisória numa única hipótese, aquela prevista no art. 167, § 3.º, da Constituição: abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 24

Não pode, também, a medida provisória regular temática reservada à lei complementar 25 (art. 62, § 1.º, III, CF) – como já amplamente defendido pela doutrina, por configurar questão insuscetível de delegação legislativa (art. 68, § 1.º, CF).

Por fim, apesar de o § 1.º do art. 68 da Constituição proibir a delegação dos atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, assim como dos “de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal”, tais matérias não foram, pelo texto constitucional, expressamente vedadas à medida provisória.

Todavia, reitera-se o entendimento no sentido de que as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional e de competência privativa de cada uma de suas Casas, ainda que veiculadas por atos dotados de força de lei, não podem ser tratadas por medida provisória (eis que indelegáveis). 26 Elas não dizem respeito necessariamente à ação normativa do Estado, mas, em princípio, e salvo exceções, ao controle do Parlamento sobre os atos dos demais Poderes, em especial do Executivo. Estão a salvo, portanto, de tratamento por medida provisória. Constituiria verdadeira aberração admitir-se medida provisória, v.g., autorizando o Presidente da República a se ausentar do País, aprovando o nome dos indicados para integrar o Supremo Tribunal Federal ou aprovando a conclusão de tratados internacionais.

Uma conclusão parcial pode, então, ser formulada: persistem como limites materiais à medida provisória aqueles estabelecidos para a legislação delegada. Alguns deles foram explicitados no art. 62 da Constituição, com o advento da EC 32/2001. Todavia, outras vedações permanecem como limites implícitos (direitos individuais e matérias de competência exclusiva do Congresso e privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal). Afinal, “a analogia entre as proibições pertinentes à lei delegada e as vedações ao tratamento por medida provisória fundamenta-se: (a) no núcleo de competência indisponível do Congresso Nacional, que, mesmo querendo, não pode recusá-lo; e (b) no fato de versar a respeito de tema que não se afeiçoa à legislação excepcional, mormente em caráter de urgência, e que demanda estabilidade institucional.” 27

A EC 32/2001 aproveitou muitas das soluções apontadas pela doutrina, acrescentando outras vedações à legislação precária. É o caso da detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro (art. 62, § 1º, II, CF). Nitidamente, trata-se de vedação adotada por razões históricas, decorrentes do trauma ocorrido no Governo Collor, quando foi decretado, de modo irracional e criticável, o congelamento de ativos financeiros (MP 168, convertida na Lei 8.024/90, que instituiu o Plano Brasil Novo). 28

Da mesma forma, questão já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente não pode ser objeto de medida provisória (art. 62, § 1º, IV, CF). O objetivo é preservar a autonomia do Poder Legislativo, dando-lhe prioridade no exercício da função de legislar e respeitando a deliberação legislativa. A alteração do projeto de lei por medida provisória, no caso, desvirtuaria o instituto do veto. 29 Todavia, subsiste a possibilidade de medida provisória interferir no projeto de lei após o veto ou a sanção. 30

Ainda, ao proibir “a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso do prazo” (art. 62, § 10, CF), a EC 32/2001 acabou por trazer mais um limite ao conteúdo da medida provisória. 31 Embora o texto não impeça a edição de uma medida com o mesmo conteúdo de outra rejeitada em sessão legislativa anterior, entende-se ser possível apenas na superveniência de circunstâncias novas revestidas de relevância e urgência que …

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19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196994765/7-materias-suscetiveis-de-tratamento-pela-medida-provisoria-medidas-provisorias