Medidas Provisórias - Ed. 2021

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9. Controle Parlamentar das Medidas Provisórias

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Na redação anterior do art. 62, caput, da Constituição, previa-se, nos recessos, a convocação extraordinária do Congresso Nacional para apreciação da medida provisória. Todavia, a EC 32/2001 não manteve tal previsão. Pelo contrário; estabeleceu expressamente, no art. 62, § 4º, que a contagem do prazo de eficácia da medida provisória suspende-se durante o recesso parlamentar. Previsão idêntica se encontra na redação oferecida pela PEC 91/2019. Também a Resolução 01/02–CN especificou, como visto no capítulo anterior, que, sendo a medida provisória editada durante o recesso, a contagem do prazo inicia-se no primeiro dia da sessão legislativa seguinte. Conforme observa José Levi Mello do Amaral Júnior, tal suspensão consiste em uma inovação do direito brasileiro. 1

Deduz-se que cabe às duas Casas parlamentares – a Câmara e o Senado – converter a medida provisória (ato legislativo; lei em sentido lato) em lei (lei formal). 2 Note-se que a EC 32/01 estabeleceu, o que foi reiterado pela PEC 91 de 2019, que não se trata mais de deliberação em sessão conjunta, mas sim que cada uma das Casas apreciará separadamente a medida provisória (art. 62, §§ 5º e 8º, da CF). 3

9.1. Conversão e competência do plenário

Sob o abrigo da redação originária da Constituição de 1988, discutia-se a respeito de a conversão da medida provisória em lei constituir procedimento de competência exclusiva do Plenário (das duas Casas) ou se poderia ser exercida por comissão. Sustentou Saulo Ramos que caberia unicamente ao pleno do órgão parlamentar apreciar o ato legislativo do Presidente da República. Nesse sentido, “questões prejudiciais referentes à constitucionalidade, ou não, da medida provisória, poderão, até influir e condicionar a decisão plenária. Jamais legitimarão, no entanto, a ocorrência de incidentes procedimentais que impeçam a regular instauração do processo de conversão ou, então, operem sua anômala extinção, sem possibilidade de apreciação do ato pelo Plenário do Congresso Nacional”. 4

Com efeito, descabe à Mesa do Congresso indeferir, liminarmente, o processamento da medida provisória. Semelhante atitude configuraria violação ao devido processo legislativo 5 e, mais, usurpação das atribuições da Comissão Mista e dos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Não obstante, o presidente do Senado, com fundamento em dispositivo pouco adequado do regimento do Senado Federal (art. 48, I e XI) 6 , e em nome da Mesa do Congresso Nacional, em algumas oportunidades, pretextando inconstitucionalidade, baixou Ato Declaratório, encerrando a tramitação e devolvendo a medida provisória ao Presidente da República. A norma regimental do Senado teria aplicação por força do artigo 151 do Regimento do Congresso Nacional, segundo o qual, nos casos omissos, aplicam-se subsidiariamente as disposições do Regimento do Senado. A última vez envolveu a MP 979/2020 que tratava da nomeação dos reitores das instituições federais de ensino durante o período excepcional da pandemia, supostamente ferindo a autonomia administrativa das universidades garantida pelo art. 207 da Lei Fundamental.

Na verdade, não há autorização constitucional expressa ou implícita para isso, tratando-se de prática inconstitucional que, ademais, traz não poucos problemas. É que a devolução não cessa nem a vigência nem a eficácia da providência de urgência, que permanece operando efeitos no mundo jurídico. Ora, assim como, uma vez editada, não pode o Presidente da República pedir ao Legislativo, como está facultado em relação aos projetos de lei, a devolução da normativa, parece certo que falece ao Presidente do Senado encaminhar a devolução, subtraindo competência dos plenários. No plano normativo, a providência continua viva pelo tempo previsto no documento constitucional. Ultimamente, para evitar um conflito entre os poderes, o Presidente da República tem preferido revogar o ato normativo questionado, o que implica, como sabemos, a apreciação de ambas as medidas, a revogada e a revogadora, pelas duas Casas do Congresso Nacional 7 .

Sustentava-se, sob o regime anterior, ser cabível a conversão por comissão (com possibilidade de interposição de recurso para o plenário). 8 Se é verdade que, na Espanha, norma constitucional vincula a conversão à manifestação do pleno da Câmara Legislativa, 9 disposição com idêntico conteúdo inexiste nos sistemas constitucionais italiano e inexistia no brasileiro. 10 No Brasil, o Texto Constitucional reclamava apenas a conversão pelo Congresso Nacional. De outro viés, a Constituição Federal admite que as comissões, em razão da matéria de sua competência, possam “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa – grifo nosso” (art. 58, § 2.º, I, da CF). Assim, defendia-se que não se afiguraria despropósito a norma regimental oferecer à comissão, com possibilidade de interposição de recurso ao pleno, competência para decidir, não apenas a respeito da admissibilidade (pressupostos de habilitação), mas também da constitucionalidade e do mérito da medida provisória, sem afrontar a Constituição. Aliás, na Itália, parte da doutrina aceita a conversão pelas comissões. 11 Segundo Espósito, 12 entre tantos, o procedimento é aceito por Paladin, Berio e Pergolesi.

Contudo, a Resolução 01/89-CN atribuiu, de modo privativo, ao pleno das duas Casas do Congresso, a responsabilidade para apreciar as medidas provisórias. É o que dispõe, também, o art. 62, § 9º. da Constituição com a redação oferecida pela EC 32/2001. Caminha no mesmo sentido a PEC 91/2019. O trabalho da Comissão, à época, restringia-se, portanto, à análise dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência, nos termos do art. 5º da Resolução revogada.

A EC 32/2001, acrescentando o § 9º ao art. 62 da Constituição, estabeleceu a necessidade do exame prévio das medidas provisórias por Comissão Mista. 13 A Resolução 01/89 do Congresso Nacional já previa a análise da medida provisória por Comissão Mista de Deputados e Senadores; mas, com a EC 32, essa exigência passa a assumir hierarquia constitucional 14 .

Conforme Juliana Freitas do Valle, a Comissão Mista fiscaliza o manejo legítimo das medidas provisórias: “O parecer prévio da Comissão assume condição de instrumento indispensável para regularizar o processo legislativo porque proporciona a discussão da matéria, uniformidade de votação e celeridade na apreciação das medias provisórias.” 15 Por sua importância, supõe-se que qualquer ato com o sentido de afastar ou frustrar os trabalhos da Comissão (ou mesmo para substituí-los pelo pronunciamento de apenas um parlamentar) padeceria de inconstitucionalidade. Nessa esteira, são questionáveis os dispositivos da Resolução 01/2002-CN, quando permitem a votação da medida provisória sem o parecer da Comissão Mista.

A possibilidade de atuação apenas do Relator gerou acomodação no Parlamento e ineficácia da Comissão Mista; tornou-se praxe a manifestação singular: 16 “No modelo atual, em que há várias Comissões Mistas (uma para cada medida provisória editada), a apreciação ocorre, na prática, diretamente nos Plenários das Casas do Congresso Nacional. Há mais: com o esvaziamento da Comissão Mista, instaura-se um verdadeiro ‘império’ do relator, que detém amplo domínio sobre o texto a ser votado em Plenário”. 17

Cumpre lembrar que a apreciação pela Comissão é exigência constitucional. Nesses termos, sustenta-se não serem aceitáveis as medidas provisórias convertidas em lei que não foram, antes, examinadas pela Comissão Mista, sendo que o pronunciamento do relator não deveria suprir o parecer exigido pelo constituinte. 18 O mesmo raciocínio vale para normas aprovadas por manifestação de lideranças, situação na qual o voto do líder vale para toda a bancada do partido, inclusive os que não estão no Plenário. Aqui, acaba por inexistir, verdadeiramente, o processo de deliberação coletiva exigido pela Constituição. A citada PEC 91/2019, já aprovada mas ainda não promulgada, resolveu esse problema, afirmando, na nova redação do § 9º. que as duas casas do Congresso Nacional apreciarão as medidas provisórias após “a emissão de parecer indispensável por comissão mista de Deputados e Senadores, que deverá ser proferido no prazo de quarenta dias, contado do segundo dia útil seguinte à sua edição”.

Na altura, importa sublinhar o importante papel do controle jurisdicional sobre o procedimento de apreciação dos textos legais. 19 Cabe ao Judiciário proteger o devido processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que desrespeitem os trâmites de aprovação previstos na Carta. 20 Ao agir desse modo, não se entende haver intervenção indevida no âmbito de atuação do Poder Legislativo, pois o Judiciário justamente contribuirá para a saúde democrática da comunidade e para a consolidação de um Estado Democrático de Direito em que as normas são frutos de autêntica e robusta discussão. 21 - 22

A respeito do pronunciamento da Comissão Mista, o dispositivo constitucional não restringiu a análise aos pressupostos de relevância e urgência, e a Resolução 01/02–CN disciplinou que o parecer da Comissão deve se ater à matéria, aos aspectos constitucionais, ao mérito, à adequação financeira e orçamentária e a motivação do ato presidencial. 23 Dessa forma, admitiu-se uma apreciação mais ampla pela Comissão Mista, conforme antes se sustentava. 24 A conversão, entretanto, agora, em virtude de expressa determinação constitucional (art. 62, § 9.º da CF) constitui matéria sob reserva do plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

O prazo de vigência da medida provisória conta-se da sua publicação. Realizada estará, a conversão, com a promulgação da respectiva lei. A propósito cumpre concordar com a lição de Luiz Mélega:

“A Constituição não exige que a lei de conversão seja publicada naquele prazo, mas tão só que a medida provisória seja convertida em lei, o que ocorre mediante …

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8 de Agosto de 2022
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