Desastres Ambientais e Sua Regulação Jurídica - Ed. 2020

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Parte I. O Direito Ambiental na Era das Mudanças Climáticas e o Emergir do Direito dos Desastres

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1.1Configurando o cenário recente de sensitividade climática 1

Em conformidade com dados do EM-DAT (2007), ocorreram 150 registros de desastres naturais no período 1900-2006 no Brasil. Deste total, 84% (oitenta e quatro por cento) ocorreram após a década de setenta, demonstrando um incremento considerável nos registros destes eventos. 2 Em recente publicação, tomando em consideração o período de 1948 a 2019, o Brasil teve um registro de 232 desastres “naturais”, em danos estimados em U$ 22.538.381 (vinte e dois milhões, quinhentos e trinta e oito mil, trezentos e oitenta e um dólares) com 104.175.592 afetados. 3 Segundo os dados do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, de 1991 a 2010, o Brasil registrou 31.909 (trinta e um mil, novecentos e nove) ocorrências de desastres, sendo na década de 1990 registradas 8.671 (equivalente a 27%) ocorrências, enquanto na década de 2000 foram 23.238 (73%). 4 Em sua versão mais atual (1991 a 2012) 5 , houve o diagnóstico de um total de 38.996 registros, sendo que 8.515 (22%) ocorreram na década de 1990; 21.741 (56%) ocorreram na década de 2000; e apenas nos anos de 2010, 2011 e 2012 esse número já soma 8.740 (22%). 6

Tais dados comprovam (e demonstram) o frequente discurso de um crescimento significativo destes eventos e seus registros. 7 O referido estudo alerta, de forma cientificamente responsável, para a fragilidade dos registros e suas atualizações de desastres por parte da Defesa Civil, o que exige uma cautela na interpretação dos dados apresentados, sobretudo aqueles anteriores a 2000. 8 Esta tendência, existente no contexto nacional, parece acompanhar um movimento global de aumento das ocorrências de desastres de 1900 a 2011, conforme demonstra gráfico a seguir. 9

Chama, neste sentido, atenção o estudo realizado pelo National Research Council of National Academies 10 dos Estados Unidos, cujo conteúdo provê uma avaliação científica das implicações ocasionadas por várias metas de estabilização do clima. Neste documento, conclui-se que em certos níveis de aquecimento global, associados com emissões de dióxido de carbono, estes poderão atingir a terra bem como as futuras gerações humanas em impactos de grande magnitude. O referido estudo apresenta, diante do progresso científico recente, um aumento de confiança na relação de como o aumento global da temperatura afeta os padrões de precipitação, ondas de calor extremo, ciclo hidrológico, recuo das geleiras no oceano, redução das colheitas, branqueamento dos corais e aumento do nível dos oceanos. 11 O estudo, finalmente, apresenta a relação entre a elevação da temperatura (analisando modelos de elevação da temperatura em cada grau centígrado 12 ) e a respectiva intensificação dos eventos climáticos extremos tais como furacões, temperaturas extremas, chuvas extremas, derretimento das geleiras e neve, aumento do nível dos oceanos, queda na produtividade agrícola, incêndios, infraestrutura, serviços ecossistêmicos, entre outros. 13 Apesar do referido estudo ter por objeto os impactos regionais dos efeitos das mudanças climáticas, limitando o foco de abrangência do estudo ao território norte americano, este serve de relevante base para a análise do provável papel das mudanças climáticas na intensificação na ocorrência de desastres desencadeados ou potencializados por eventos climáticos extremos.

Na verdade, tais estudos acabam por aprofundar e confirmar o relatório do Intergornmental Panel on Climate Change 2007, cujo conteúdo final afirma ser muito provável (“very likely”, de 90-100%) o aumento dos impactos decorrentes das mudanças climáticas, em razão do aumento de frequência e da intensidade de alguns eventos climáticos extremos, aonde recentes eventos têm demonstrado que a vulnerabilidade de alguns setores e regiões, incluindo países desenvolvidos, em relação a ondas de calor, ciclones tropicais, enchentes e secas, fornecendo razões mais contundentes para preocupação. 14 Tais prognósticos acabaram sendo confirmados em Relatórios posteriores, afirmando-se que a “mudança em muitos eventos climáticos e climáticos extremos são observadas desde 1950. Algumas dessas mudanças estão ligadas às influências humanas, incluindo uma diminuição nos extremos de temperatura fria, um aumento nos extremos de temperatura quente, um aumento no nível dos oceanos e um aumento nos números de eventos de precipitação intensa em várias regiões.” 15

As perdas econômicas e de valores segurados decorrentes de grandes catástrofes naturais – tais como furacões, terremotos e inundações – também têm sofrido significativo incremento em escala mundial nos anos recentes. Uma comparação destas perdas econômicas revela um enorme crescimento: $ 53.6 bilhões de dólares (1950-1959), $ 93.3 bilhões (1960-1969), $ 161.7 bilhões (1970-1979), $ 262.9 bilhões (1980-1989) e $ 778.3 bilhões (1990-1999). Entre 2000 e 2008, as perdas totalizaram $ 620.6 bilhões, principalmente como um resultado das temporadas de furacões em 2004, 2005 e 2008 que repercutiram em níveis históricos de destruição. 16 Em nível mundial, de 1900 a 2019, são 15.016 (quinze mil e dezesseis) ocorrências de desastres “naturais” com um custo estimado em U$ 343.636.995.092 (trezentos e quarenta e três bilhões, seiscentos e trinta e seis milhões, novecentos e noventa e cinco mil e noventa e dois dólares). São 7.904.256.516 (sete bilhões, novecentos e quatro milhões, duzentos e cinquenta e seis mil e quinhentos e dezesseis) afetados (mortes: 32.657.163 e feridos: 9.306.449). 17

Tais cenários acompanham previsão já realizada pelo Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC em 2007, ao confirmar ser muito provável (“very likely”, o que, em outras tintas, consiste em uma probabilidade de 90-100%) que calores extremos, ondas de calor e precipitações intensas tornar-se-ão mais frequentes. 18 Alguns eventos climáticos extremos tem apresentado alterações em sua frequência e/ou intensidade. Neste sentido, é muito provável que dias e noites frias e geadas tenham se tornado menos frequentes na maior parte de áreas terrestres (land areas), enquanto dias e noites quentes têm se tornado mais frequentes. É provável que ondas de calor tenham se tornado mais frequentes, que a frequência de eventos de precipitações intensas tenha aumentado, e que a incidência de aumento extremo dos níveis do oceano tem aumentado em uma ampla gama de locais desde 1975. 19

Em relatório de 2013, o IPCC assinalou que “o aquecimento do sistema climático é inequívoco e, desde a década de 1950, muitas das mudanças observadas não encontram precedentes ao longo de décadas a milênios. A atmosfera e o oceano aqueceram, as quantidades de neve e gelo têm diminuído, o nível do oceano tem aumentado e as concentrações de gases do efeito estufa tem aumentado”. 20 Ainda, haverá uma maior discrepância entre regiões e estações úmidas e secas. 21

Com raras exceções, os anos recentes encontram-se no topo do ranking da lista de temperaturas globais mais altas e dependendo das emissões futuras e da sensitividade climática, o mundo atingirá uma elevação da temperatura de 2 a 7 ºC. 22 Note-se a gravidade e imprevisibilidade de uma elevação da temperatura para acima de 4 graus centígrados, conforme relatório do Banco Mundial:

“Os cenários de 4 ºC são devastadores: a inundação de cidades costeiras; aumento dos riscos para a produção de alimentos potencialmente levando a maiores índices de desnutrição; muitas regiões secas, tornando-se mais secas, e regiões úmidas, ainda mais úmidas; ondas de calor sem precedentes em muitas regiões, especialmente nos trópicos; o agravamento substancial da escassez de água em muitas regiões; aumento da frequência de ciclones tropicais de alta intensidade; e perda irreversível da biodiversidade, incluindo sistemas de recifes de coral. E o mais importante, um mundo de 4 ºC é tão diferente do atual, com uma alta incerteza e com novos riscos, que irá ameaçar nossa habilidade de antecipar e planejar as necessidades de adaptação no futuro.” 23

De outro lado, em relatório de 2018, o IPCC constata as dificuldades em manter um aquecimento em 1,5 o e, mesmo assim, descreve a gravidade das consequências climáticas extremas a partir dessa marca. Segundo o relatório, “os modelos climáticos projetam diferenças robustas nas características climáticas regionais entre o aquecimento atual e global de 1,5 º, e entre 1,5 º e 2 ºC. Estas diferenças incluem aumentos em: temperatura média na maioria das regiões terrestres e oceânicas (alta), extremos quentes na maioria das regiões habitadas (alta confiança), fortes precipitações em várias regiões (média) e a probabilidade de seca e precipitação em algumas regiões (média).” 24

Deve-se fazer a advertência acerca da atual impossibilidade de descrições causais, lineares e conclusivas acerca dos fatores de contribuição para a recente intensificação dos desastres, contudo alguns elementos parecem dignos de destaque e de confiabilidade científica. Neste sentido, muito deste incremento dos registros de ocorrência de desastres tem relação (sinergética e cumulativa) com o aumento do acesso à informação (registro e disseminação) bem como crescimento populacional (particularmente relevante uma vez que o crescimento mais significativo se dá em zonas costeiras e acréscimo de capital em áreas de risco). Não obstante as persistentes incertezas científicas, 25 as mudanças climáticas (i) parecem exercer um destacado papel neste cenário, juntamente com outros fatores de amplificação dos riscos e custos de desastres, tais como (ii) as condições econômicas modernas; (iii) o crescimento populacional e a tendência demográfica; (iv) as decisões acerca da ocupação do solo; (v) a infraestrutura verde e construída. 26

Apesar da existência de significativas dúvidas científicas, parece cada vez mais claro que as mudanças climáticas apresentam um grau considerável de participação na intensificação destes eventos (climáticos extremos) e suas consequências nas últimas décadas. Atualmente, tem-se por inequívoco 27 o aquecimento do sistema climático, sendo este evidenciado a partir do aumento da média global das temperaturas do ar e do oceano, derretimento de neve generalizado e aumento do nível do mar.

Em conformidade com Relatório Especial do Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas de 2012evidências de que alguns eventos extremos têm apresentado alterações em decorrência de influência antropogênica, incluindo o aumento das concentrações atmosféricas de gases do efeito estufa (greenhouse gases), sendo provável (likely, isto é, uma probabilidade 66-100%) que influências antropogênicas têm levado ao aquecimento da temperatura extrema diária, mínima e máxima, em escala global. Ainda, há confiança média (medium confidence) de que tais influências têm contribuído para a intensificação de precipitação extrema em escala global. 28

As mudanças climáticas exacerbam as vulnerabilidades existentes nos países em desenvolvimento, sendo que ambos os custos econômicos dos desastres naturais e sua frequência tem crescido dramaticamente. Apesar das perdas econômicas serem maiores nos países desenvolvidos, são nos países em desenvolvimento onde há maior mortandade em decorrência de desastres recentes (96% de todas as mortes relacionadas a desastres) e estes atingem um maior percentual do produto interno bruto. 29 Diante desta circunstância, os desastres exacerbam ainda mais a vulnerabilidade e comprometem de forma mais significativa as sensíveis condições econômicas e os potenciais de desenvolvimento destes países e comunidades. As experiências atuais acerca de eventos climáticos extremos são capazes de demonstrar quão devastadoras podem ser as secas e as inundações, aumentando a pobreza em comunidades e países já vulneráveis. 30

Ciente desta relação em que as mudanças climáticas exacerbam a ocorrência de desastres, muitas vezes denominados naturais, a Lei 12.608/2012 estabelece que a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC deve integrar-se às Políticas Nacionais de Mudanças Climáticas. 31

Num processo circular de retroalimentação, há, ainda, alta confiança de que as mudanças climáticas irão impor maiores desafios para a gestão dos riscos catastróficos, dificultando a avaliação, comunicação e gerenciamento destes riscos. 32

As mudanças climáticas, como um multiplicador de riscos (muitas vezes já existentes, porém potencializados pelas consequências de um planeta mais quente), tendem a desestabilizar não apenas o meio ambiente, mas as próprias estruturas sociais, com maior pressão sobre os recursos naturais (tais como água, energia, solo etc.) e entre grupos (comunidades, países, regiões etc.) em disputa por estes. Portanto, a sensitividade climática tende a exercer uma maior pressão no que diz respeito aos chamados desastres “naturais”. Contudo, estes também podem exercer maior desestabilidade em relações sociais, também intensificando as possibilidades de incremento de desastres antropogênicos. Assim, a ocorrência dos desastres e seu recente incremento tem relação com um padrão cumulativo de exposição, 33 de vulnerabilidade 34 e ocorrência de eventos climáticos. 35 Ou seja, os desastres decorrem da combinação de fatores físicos e sociais, 36 repercutindo em eventos de dimensão suficientemente graves, atingindo vidas humanas, propriedades, serviços e recursos ambientais.

1.2Fatores de ampliação dos riscos e dos custos dos desastres na sociedade contemporânea

Nas últimas décadas, tem havido um aumento tanto nos riscos como nos custos que envolvem os desastres ambientais, especialmente dos chamados naturais, em razão de alguns fatores determinantes para a amplificação da sua ocorrência e magnitude. Tais fatores de potencialização dos riscos e dos custos socioambientais dos desastres consistem (a) nas condições econômicas modernas; (b) no crescimento populacional e tendência demográfica; (c) nas decisões acerca da ocupação do solo; (d) na infraestrutura verde e construída; e (e) nas mudanças climáticas 37 .

No que diz respeito às condições econômicas modernas, os desastres tendem a ocorrer ou serem potencializados em razão da matriz econômica just-in-time e da interdependência de infraestrutura, características da sociedade moderna 38 . A evolução econômica centrada na predominância dessa matriz de cadeia de fornecimento de produtos tem por princípio a produção industrial por demanda, o que elimina os estoques de produtos que poderiam minimizar o efeito relacionado à interrupção nas cadeias de fornecimento de bens, produtos e serviços básicos, essenciais em situações de catástrofes.

Da mesma forma, a interconectividade do sistema econômico industrial tende a proporcionar situações em que o colapso na produção de uma indústria tenha repercussão numa série de outras …

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3 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196994865/parte-i-o-direito-ambiental-na-era-das-mudancas-climaticas-e-o-emergir-do-direito-dos-desastres-desastres-ambientais-e-sua-regulacao-juridica-ed-2020