Desastres Ambientais e Sua Regulação Jurídica - Ed. 2020

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Parte II. Prevenção e Mitigação dos Riscos de Desastres

Parte II. Prevenção e Mitigação dos Riscos de Desastres

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2.1Prevenção e mitigação aos desastres

Esta fase ganha especial importância em casos de desastres, pois a gestão do risco deve, circular e sistemicamente, permear todas as fases estratégicas de um desastre. A título exemplificativo, mesmo em atividades de reconstrução de infraestruturas de engenharia civil danificadas por um desastre, estas devem ser recuperadas com a finalidade de evitar novos eventos catastróficos, aumentando a sua resiliência a novos eventos. Esta perspectiva ganha especial importância num cenário crescente de mudanças climáticas e seus eventos climáticos extremos.

Sob um ponto de vista racional, o problema central enfrentado por políticas de prevenção ambiental pelo setor econômico consiste no fato de que o custo de uma dada medida preventiva (seja numa dimensão preventiva ou precaucional) deve ser menor do que os custos post factum, ou seja, de remediação. Em outras palavras, caso não seja mais vantajoso economicamente a prevenção em comparação com outros custos de remedição, mesmo com expectativas sancionadoras, haverá um estímulo a condutas de risco.

Seja em uma dimensão preventiva ou punitiva, o Direito deve estimular esta equação preventiva, 1 não apenas pela imposição de internalização de custos, mas sobretudo por instrumentos de dissuasão (medidas preventivas), poder de polícia e criminalização em matéria ambiental. A regulação deve, ainda, minimizar as falhas existentes na subvaloração mercadológica e econômica dos serviços ecossistêmicos, tornando justo e racional o uso e o proveito dos recursos naturais.

Outro desafio consiste nas características dos próprios riscos catastróficos, estes se tratam, em muitos casos, de riscos de baixa probabilidade, porém, com grandes perdas (vidas, propriedade e serviços ecossistêmicos). A inserção da incerteza nos contextos de decisão dificulta a imposição de medidas preventivas adequadas, pois não há como gerenciar riscos adequadamente se você não consegue medi-los de maneira correta. Neste sentido, mesmo o seu desconhecimento deve ser ponderado, construindo tais descrições sustentadas sobre padrões e programas de decisão principiológicos, tais como a Prevenção (para a qual há a necessidade de descrição quantificável do risco, quer em suas probabilidades e/ou magnitudes) e a Precaução (que gerencia decisões em contextos de dúvida e incerteza científicas a partir de hipóteses cientificamente ponderáveis). Assim, a aprendizagem, a informação e os modelos de decisão em contextos de incerteza devem ser tomados em consideração com grande atenção (quer em seu diagnóstico, mas, acima de tudo, em sua fundamentação, atendendo ao Princípio da Motivação das decisões administrativas e jurisdicionais).

Em sua função preventiva, o Direito, à ocorrência de desastres deve atuar como um observador da gestão técnica e política do risco, controlando o nível de prevenção em situações críticas. Há, assim, uma estabilidade-dinâmica na operacionalidade do Direito em situações críticas. O sistema jurídico serve, também, para trazer à tona, questionar e mapear os pressupostos, pré-juízos e pré-compreensões estruturantes da racionalidade social existentes durante os processos de tomada de decisão nas organizações (públicas ou privadas).

Cabe destacar, também, que, quando aprofundada, a circularidade no gerenciamento dos riscos, leva a observação de que sistemas de infraestruturas críticas interconectadas apresentam um padrão para análise e gerenciamento de risco, seguindo o seguinte padrão: i) normalidade; ii) interrupção; iii) falha sistêmica; iv) resposta de emergência; v) recuperação; vi) nova normalidade. Nesta equação, deve ser salientado o fato de que muitas vezes é possível que a interrupção operacional (que leve a desastres ou colapsos) seja temporária, com o sistema sendo capaz, estruturalmente, de retornar à (velha) normalidade (processo ao qual se denomina restauração). Em casos como estes, muitas vezes não há a percepção de nenhuma interrupção contínua no sistema (seja em relação à infraestrutura de engenharia civil, cibernética ou mesmo verde).

Um sistema em colapso consiste em algo profundamente diverso do sistema em modo operacional normal, apresentando profunda complexidade ao planejamento, ao preparo e, acima de tudo, às respostas emergenciais, em virtude de sua constante capacidade de apresentar cenários imprevisíveis. Em muitos casos, uma mitigação substancial no período recente pós-desastre faz-se diante de um cenário absolutamente complexo e caótico, sem que tenha havido uma capacidade de antecipação e de preparação adequadas. Esta constatação atribui uma relevância ainda maior às estratégias preventivas a desastres.

Finalmente, o ciclo processual acima é capaz de demonstrar que, o que será obtido após o período de recuperação não será uma velha normalidade, mas sim uma nova normalidade, com novas características, tais como estímulos à inovação, novos serviços ecossistêmicos, novas formas cotidianas de vida e novos padrões de qualidade ambiental, gerando novos aprendizados para prevenção de futuras ocorrências. É neste ponto que as irreversibilidades 2 são percebidas, numa confrontação entre a velha normalidade (pré-desastre) e a nova normalidade (pós-recuperação e restabilização).

2.2Instrumentos de prevenção e governança ambiental de eventos extremos

A informação detém um papel fundamental na gestão dos desastres, quer em sua coleta e/ou em sua publicização, uma vez que não apenas facilita a prevenção de tais eventos pelo seu conhecimento como tais informações fornecem às partes envolvidas, bem como aos possíveis afetados, motivação e potencial de mobilização. A produção e publicização de informações, a partir de um direito de saber, consiste em importante instrumento para prevenção dos desastres, não apenas estimulando a reflexão sobre atividades de risco como potencializando a participação dos afetados nas decisões potencialmente causadoras de danos catastróficos.

A prevenção encontra-se no momento anterior ao evento, enquanto que a mitigação se inicia no mesmo momento do evento e segue temporalmente, afetando positivamente (diminuindo) a magnitude do evento. As mudanças climáticas impõem um novo grau de dificuldade e complexidade à sociedade global no que diz respeito à adoção das medidas devidas para mitigação do aquecimento do planeta e suas consequências. A crescente importância atribuída ao sentido de adaptação 3 vem um tanto da consciência de já não ser possível prevenir plenamente as mudanças climáticas, uma vez já estar este em curso. Da mesma forma, os processos para uma mitigação satisfatória mostram-se lentos e complexos, o que estimula reflexões sobre a capacidade da sociedade global para adaptação às novas características climáticas, configurando-se em mais uma etapa de um círculo de gerenciamento de riscos globais extremos.

Na percepção crítica de Austin Sarat e Javier Lezaum, a ênfase e o crescimento da atenção destinada ao termo resiliência nada mais é do que um crescente ceticismo na capacidade de antecipação em casos de riscos catastróficos. Para o autor, há um crescente interesse pelo tema da resiliência na literatura sobre desastre e gestão de crises em detrimento de estudos que enfatizem planejamento e antecipação. 4

O grande desafio que se coloca à gestão dos desastres consiste exatamente numa das principais características destes eventos, a incerteza. Os desastres não apenas chamam a atenção para a premência da gestão dos riscos, mas também, e sobretudo, demonstram os desafios impostos ao gerenciamento da ignorância, da indeterminação, do desconhecimento, da incerteza e da precariedade sobre os dados que envolvem as probabilidades e as magnitudes dos riscos catastróficos. Ao mesmo tempo que a gravidade dos desastres justifica a sua prevenção, as incertezas e os limites cognitivos do homem estabelecem, em muitos casos, sua ausência ou, no mínimo, grande dificuldade para a realização de tal função preventiva.

2.2.1Medidas estruturais

No Direito brasileiro, como já referido, a prevenção dos desastres envolve, por evidente, a avaliação (estudo das ameaças, do grau de vulnerabilidade do sistema e dos corpos receptores, e a síntese conclusiva, com a avaliação e hierarquização dos riscos catastróficos e a definição das áreas de maior risco) e a gestão dos riscos de desastres (medidas estruturais e não estruturais). As estratégias para atuação preventiva aos desastres são compostas a partir de medidas estruturais e não estruturais. Nota-se que, tradicionalmente, as medidas estruturais são compreendidas apenas naquelas decorrentes da engenharia civil (infraestrutura construída pelo homem), tais como diques, barragens, obras de contenção de erosão e deslizamentos, entre outras.

Por tais motivos, havia, antes da instituição do novo modelo de Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (instituído pela Lei 12.608/2012), a convicção no sentido de dar prioridade às medidas não estruturais em relação às estruturais. 5 Portanto, dava-se ênfase às estratégias de formação de informações e de conhecimento acerca dos riscos ambientais em detrimento do dispêndio de custos financeiros em obras de infraestrutura civil, geralmente mais onerosas temporal e financeiramente. Além disso, a atribuição de prioridade para adoção de medidas não estruturais era tomada em consideração pelo fato de as obras de engenharia civil para prevenção de desastres trazerem novos impactos ambientais, muitas vezes, de grande intensidade.

2.2.1.1Infraestrutura verde ou natural

Note-se que um dos caminhos mais recentes, construtivos e criativos adotados pelo Direito dos Desastres consiste em tomar a infraestrutura natural como estratégia estrutural preventiva e mitigadora aos desastres, valorando os ecossistemas não apenas como bens ambientais, mas sobretudo como serviços ecossistêmicos de prevenção e proteção a desastres naturais. Os desastres ambientais têm exercido um papel significativo em determinar como se entende e valora os serviços ambientais. 6 Não se pode olvidar que os serviços ecossistêmicos também exercem uma importante função na construção da resiliência de uma comunidade afetada de forma mais célere. Isto é, a preservação dos ecossistemas e de seus serviços desenvolve um papel de grande importância na fase pós-desastre. 7 Contudo, é na fase preventiva que estes desenvolvem maior importância. Por tal razão, as estratégias preventivas a desastres devem enfatizar controles estruturais naturais (infraestruturas naturais) e controles não estruturais (estudos, avaliações, mapas de risco, zoneamentos etc.). 8

As medidas estruturais construídas artificialmente devem ser utilizadas nas políticas de prevenção e mitigação a desastres, porém, subsidiariamente ao uso de infraestruturas naturais e de estudos avaliativos. O Direito dos Desastres começa a demonstrar a relevância operacional de utilizar-se dos serviços ambientais como medidas estruturais preventivas, estratégia estrutural inexistente, ou para dizer o mínimo, pouco explorada, no cenário brasileiro até o momento.

Pensar os serviços ambientais como infraestrutura verde atribui um maior destaque à integração entre os elementos ambientais e aqueles construídos pelo homem na direção de um desenvolvimento comprometido com a sustentabilidade presente e futura. A sociedade tem apresentado, globalmente, um constante aumento de demanda por mais serviços ambientais e maior confiança de sua disponibilidade e fornecimento destes, ao mesmo tempo em que busca por um crescente desenvolvimento socioeconômico e expansão territorial. A este paradoxo, responde-se a partir de uma dinâmica de estímulo à atribuição de novas funções e serviços ambientais em um determinado ambiente em desenvolvimento ou em especial vulnerabilidade. Sempre se tomando em consideração a integração dos serviços sociais com os serviços ambientais. 9

Sob o ponto de vista conceitual, parte-se da noção de que infraestrutura consiste em fundações, fazendo menção especial a instalações básicas sobre as quais a continuidade e o crescimento de uma comunidade fazem-se dependente. Tratam-se bem que apresentam grande utilidade pública. Há, a partir deste conceito, uma valorização dos serviços ambientais fornecidos para a vida humana e sociedade. Primeiramente, desenvolvido no planejamento urbano de grandes cidades, a terminologia da infraestrutura verde atribui atenção às áreas ambientalmente relevantes para a qualidade de vida nos grandes centros urbanos. Assim, a infraestrutura verde nada mais é do que uma rede interconectada de espaços ambientais que conservam valores e funções ecossistêmicas, provendo benefícios associados às populações humanas. A importância desta concepção frente a visões mais tradicionais de desenvolvimento consiste na ênfase deste na integração entre valores conservacionistas juntamente com ordenação e planejamento de ocupação do solo, gestão de expansão territorial e planejamento da infraestrutura construída (ou cinza). O termo serviços ambientais, como infraestruturas verdes, enfatiza sistemas interconectados de áreas naturais e outros espaços abertos que, uma vez protegidos e geridos, promovem benefícios ecológicos à sociedade e ao ambiente. 10

Já o conceito de ecossistema se refere a um complexo dinâmico de comunidades vivas, incluindo microrganismos, plantas, animais e seres humanos, e seu ambiente não vivo, interagindo como uma unidade funcional em uma dada área. Ecossistemas são, portanto, vistos como sistemas humanos e ecológicos integrados que trabalham em conjunto para prover a gama de bens e outros benefícios necessários para suportar vida, meios de subsistência e bem-estar humanos.

Os serviços ecossistêmicos, por sua vez, são os benefícios que as pessoas obtêm dos ecossistemas. Estes incluem os serviços de provisionamento, de regulação, culturais e de apoio. Os serviços deprovisionamento são aqueles obtidos diretamente dos ecossistemas, tais como alimentos, água, madeira e fibras. Os serviços de regulação, ao seu turno, dizem respeito aos benefícios obtidos da regulação de processos ecossistêmicos, tendo como exemplos o controle do clima, a polinização, o controle de doenças e pragas, enchentes, resíduos, qualidade da água, mitigação de perigos naturais, controle de processos de erosão do solo ou purificação da água. Já os serviços culturais são os benefícios intangíveis provenientes dos ecossistemas e que proporcionam lazer, benefícios estéticos, sociais, culturais, espirituais ou religiosos, patrimoniais ou paisagísticos. E, finalmente, os serviços de suporte, sendo serviços necessários para a produção de todos os outros serviços ecossistêmicos, tais como formação do solo, a fotossíntese, e o ciclo dos nutrientes. 11

Por outro lado, o meio ambiente consiste num termo muitas vezes aplicado em um sentido mais abrangente, que pode incluir os ecossistemas, mas também se referem às condições físicas e externas, incluindo ambos os elementos naturais e aqueles construídos pelo homem, que cercam e afetam a vida, o desenvolvimento e sobrevivência de organismos ou comunidades. 12 O próprio sentido de meio ambiente (arts. 225 da CF e 3.º, I, da Lei 6.938/1981), adotado no Direito Ambiental brasileiro, compreende e transcende os serviços ecossistêmicos, sendo uma noção que abrange bens assim como os serviços decorrentes destes. Os serviços ambientais e seu respectivo pagamento encontram aderência ao sistema jurídico pátrio por estarem compreendidos na noção de instrumentos econômicos, como mecanismos de implantação da Política Nacional de Meio Ambiente (art. 9.º, XIII, da Lei 6.938/1981).

Neste aspecto, enquanto os serviços são passíveis de valoração econômica a partir da avaliação de sua relevância para viabilizar a qualidade de vida humana, as funções, por sua vez, consistem em processos ecológicos essenciais que dão suporte às cadeias ecossistêmicas (por exemplo, decomposição de materiais formando a estrutura do solo; a transformação de energia e materiais em estrutura vegetal fornece habitat para outros organismos). 13 Por esta razão, as funções ecológicas não são passíveis de atribuição valorativa e mercadológica, muito menos qualquer disponibilidade negocial, tratando-se em condições para a reprodução dos serviços ecossistêmicos e para a vida humana e não humana. Estas funções geram benefícios à vida humana, sendo estes (benefícios), por sua vez, nomeados constantemente de serviços ecossistêmicos ou ambientais. Esta diferenciação não é pacífica, exatamente pela proximidade, indeterminação e acoplamento intenso entre os termos funções e serviços ambientais. Os serviços não correspondem diretamente às funções, podendo determinados serviços decorrerem de duas ou mais funções ecossistêmicas. 14

Diversos estudos espalhados pelo mundo 15 demonstram que os ecossistemas e seus respectivos serviços beneficiam a redução dos riscos de desastres em duas formas preponderantemente. Primeiramente, os ecossistemas (tais como banhados, florestas e sistemas costeiros) podem reduzir a exposição física aos perigos naturais, servindo como barreiras protetivas naturais ou amortecedores e assim mitigar tais impactos. 16 A segunda forma pela qual os ecossistemas podem diminuir os riscos de desastres é pela redução das vulnerabilidades socioeconômicas inerentes aos riscos de impactos. Além da relevância preliminar de proteção dos ecossistemas e das funções regulatórias destes perigos, os ecossistemas também sustentam a subsistência humana e fornecem bens essenciais tais como alimentos, fibras, medicamentos e materiais para construção, sendo, portanto, igualmente relevantes para o fortalecimento da segurança humana bem como da resiliência contra desastres. 17

Entre 1991 e 2010, segundo o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, o número de pessoas afetadas no Brasil por desastres foi de 96.220.879 (noventa e seis milhões, duzentos e vinte mil e oitocentos e setenta e nove). Apesar da estiagem e a seca …

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2 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196994868/parte-ii-prevencao-e-mitigacao-dos-riscos-de-desastres-desastres-ambientais-e-sua-regulacao-juridica-ed-2020