Desastres Ambientais e Sua Regulação Jurídica - Ed. 2020

Parte III. Preparo e Respostas de Emergência

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3.1Preparo e respostas de emergência: considerações preliminares

A fase de respostas emergenciais trata-se de uma fase fundamental dentro do ciclo dos desastres, exercendo o Direito um papel de protagonismo na orientação das medidas a serem adotadas, das organizações legitimadas para tanto e das delimitações de competências destas na articulação dos atendimentos emergenciais. Um fator que ganha destaque nestes contextos, uma vez mais, consiste nas mudanças climáticas, como um fator de ampliação dos riscos e custos de desastres. 1 Fenômeno este que provoca uma expectativa de aumento da temperatura média global do planeta, com consequente aumento do nível dos oceanos, mudanças nos ciclos de precipitação, intensificação de secas, inundações e eventos climáticos extremos, e, com isso, espera-se um aumento da pressão sobre os governos para atendimento emergencial e serviços sociais correlatos. 2

Para lidar com tal cenário, a fase de preparo tem por objeto a antecipação mitigatória ao evento extremo, delimitando antecipadamente as ações de resposta para o caso do evento catastrófico vir a se concretizar. Já a resposta emergencial, por evidente, consiste na articulação das ações operacionais de atendimento ao desastre em si, às suas vítimas, de recuperação do ambiente e de restabelecimento dos serviços públicos essenciais. Assim, nota-se que estas fases formam um processo contínuo de planejamento e atuação, cujo grau de profundidade, pragmatismo e clareza são determinantes na redução dos impactos de eventos extremos, sejam eles naturais ou induzidos pelo homem. As ações de preparo e a resposta se prolongam, conjuntamente, em um processo contínuo que visa exercer a prevenção ou, pelo menos, a mitigação do evento, caso ele venha a ocorrer. Tratam-se de fases que, ligadas estritamente, vão de um planejamento com a finalidade de mitigar o evento até uma atuação operacional organizada durante e após a ocorrência destes eventos.

3.1.1Preparo

A impossibilidade de evitar o evento, muitas vezes real, repercute na necessidade de realização de medidas de preparo, as quais devem permitir uma organização e um planejamento estratégico para que seja prestada uma resposta coordenada e eficaz ao desastre. Há, diante destas medidas, um reforço às medidas mitigatórias. O preparo, de forma objetiva, se concretiza na elaboração dos planos de emergência, nos quais se incorporam os planos de resposta operativa. 3 Os planos de emergência servem à relevante função de determinar previamente a estrutura organizacional das autoridades responsáveis e competentes para intervir em um desastre (seja em nível nacional, regional, estadual, municipal ou comunitário). Estes planos são fundamentais para estabelecer antecipadamente mecanismos de coordenação e o manejo de recursos em antecipação ao evento, tendo como consequência a diminuição do tempo dos procedimentos e das tomadas de decisão para tanto, quando da ocorrência do evento. A principal diferença do preparo em relação à fase preventiva, propriamente dita, é que nestes o foco central é a ocorrência do desastre, delimitando ações para a atuação e as articulações institucionais necessárias para a mitigação dos efeitos do evento extremo, enquanto que o cerne da prevenção será evitar a sua ocorrência.

3.1.1.1Dos planos de emergência ou contingência

O Plano de Emergência ou Contingência para desastres consiste em verdadeiros estudos de planejamento desenhados para minimizar o impacto e a vulnerabilidade quando se tem a ocorrência de um desastre, além de exercer a função de facilitar os esforços de reconstrução. 4 Esses planos não apenas devem orientar as ações de resposta, como têm a fundamental importância mitigatória de estabelecer os passos que racionalmente devem ser tomados para minimizar riscos previsíveis, quando verificada a sua ocorrência. As principais medidas de preparo dizem respeito à elaboração de Planos de Emergência e ao fornecimento de capacitação técnica e operacional. No caso dos primeiros, estes devem englobar atividades referentes a todo o ciclo do desastre, tais como atividades de prevenção, mitigação, preparo, resposta, reabilitação e reconstrução. Os planos são frequentemente criticados por serem estáticos e apenas guias para exercícios de rotina. Contudo, estes apresentam um valor bem mais importante que consiste no processo de sua concepção e confecção, exigindo que as organizações não apenas mantenham uma orientação e um planejamento para as ações de resposta, como pensem os desastres antecipadamente. 5

O padrão de cuidado mínimo exigível diz respeito a riscos racionalmente previsíveis (referentes à construção, design, operação, procedimentos etc.), aos quais os planos devem se antecipar, prevenir e mitigar falhas e consequências. Estes planos estão diretamente ligados ao padrão profissional de cuidado (professional standard of care), ou seja, o padrão adotado pela técnica e referente a uma determinada área do conhecimento. 6 Para tanto, tais planos devem apresentar passos racionais a serem tomados em casos de eventos extremos, sejam eles naturais, mistos ou artificiais. Os Planos, ainda, consistem em instrumentos decorrentes de um dever de elaboração estabelecido, por lei ou regulamento, para determinadas atividades. Este dever tem relação com a adoção de um padrão de cuidado razoável e não garantia de sucesso em caso de evento extremo. 7 Em outras tintas, cabe esclarecer que, caso o plano tivesse que apresentar uma eficiência plena aos eventos extremos, estar-se-ia diante de um padrão de obrigação de resultado, o que se mostra demasiadamente exigente para eventos catastróficos, frequentemente incertos e com baixas probabilidades. O padrão de segurança aplicável em casos de elaboração de planos de emergência reflete-se no dever de atendimento de um cuidado razoável a ser adotado no design das estratégias de preparo e de resposta de emergência a um dado evento, sem exigir-se uma eficácia plena. Trata-se, portanto, de uma obrigação de meio e não de fim ou resultado. 8 Este dever de cuidado, como já referido, deve ser delimitado a partir do padrão proveniente do estado da arte profissional.

Deve, em tais planos, haver, pelo menos, a definição clara i) das funções e competências das organizações envolvidas nas respostas emergenciais; ii) da estrutura e da formação de um gabinete de crise; iii) da identificação dos riscos e das áreas especialmente vulneráveis; iv) do inventário de recursos físicos, humanos e financeiros disponíveis e o procedimento para acesso a estes; v) da localização estratégica de recursos e suprimentos; vi) da determinação e da sinalização de rotas de evacuação e áreas para alojamento temporário dos atingidos; vii) do estabelecimento de uma rede de comunicações internas e de informação pública; viii) das descrições de lições aprendidas com eventos anteriores, e seu respectivo dever de atenção a estes aprendizados, a fim de evitar equívocos recorrentes e estimular a adoção das melhores práticas.

Tais planos podem ser governamentais ou setoriais. Após a promulgação da Lei 12.608/2012, todos os níveis federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) devem deter seus respectivos Planos de Proteção e Defesa Civil. 9 Após a promulgação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei 12.608/2012), a elaboração dos planos de emergência adquiriram a condição de um dever de cuidado normativamente imposto no caso brasileiro, devendo cada ente estatal elaborar o respectivo plano de emergência. Do descumprimento deste dever pode decorrer a responsabilização civil das entidades obrigadas à confecção e implementação dos planos em três contextos: i) na falta de plano de emergência; ii) quando este mostrar-se inadequado; iii) falhas em seguir e aplicar o plano. 10 Assim, atividades de riscos específicos e aquelas submetidas normativamente à necessidade de confecção destes planos devem realizá-los a partir de um padrão de riscos racionalmente previsíveis, desenvolvendo a adoção de estratégias e passos de mitigação e respostas para reagir a estes.

Interessante destacar que o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, em 13.06.2012, emitiu a Recomendação 40, cujo conteúdo recomenda aos Tribunais de Justiça dos Estados a elaboração de Planos de Ação para o enfrentamento e solução de situações decorrentes de calamidades e desastres ambientais. Estes têm por objeto situações que tenham uma gravidade que justifique uma mudança operacional no atendimento jurisdicional da comunidade afetada, sempre estando condicionada a sua colocação em prática à decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública. 11 Esta recomendação se faz importante, pois a falta de planejamento do próprio Judiciário em nível local é sempre especialmente preocupante, conforme demonstraram as dificuldades havidas na região serrana do Estado do Rio de Janeiro em 2011 e especialmente em New Orleans, após ser atingida pelo Katrina em 2005. No caso norte-americano, o sistema criminal entrou em verdadeiro colapso e inoperância. Em razão deste aprendizado, a Corte Superior do Estado da Lousiana tem, após o Katrina, encorajado as cortes locais a terem um plano e estrutura para antecipar-se a desastres, tais como back-up de computadores e fácil acesso a informações sobre servidores e funcionários das cortes. 12 Assim, as cortes judiciais, preferencialmente em todas as suas instâncias, devem entender e comunicar as suas próprias prioridades e medidas de ação em possível resposta necessária às catástrofes possíveis ou recorrentes localmente.

Digno de destaque a atenção dada à descrição dos Planos de Emergência pela Diretiva 96/86 (Seveso II), tendo esta como objeto a prevenção de acidentes graves envolvendo substâncias perigosas. Segundo esta, especificamente em seu art. 12, 13 os Planos de Emergência devem ser elaborados de maneira a delimitar e controlar os incidentes industriais graves, minimizando os seus efeitos e limitando os danos ao ser humano e ao ambiente. Para tanto, tais planos devem apresentar, de forma clara, as medidas para proteção a serem aplicadas, em caso de acidente grave; a forma e os responsáveis para promover a comunicação das informações ao público e às autoridades; as disposições para reabilitação e o saneamento do ambiente na sequência de um acidente grave.

Nesta Diretiva, o operador deve elaborar um Plano de Emergência interno, concebido para que seja aplicado no interior do estabelecimento, e fornecer às autoridades competentes as informações necessárias para lhes permitir elaborar o plano de emergência externo. Assim, os planos são confeccionados para abarcar o atendimento interno (próprio operador) e externo (autoridades competentes) à emergência. Deve haver consulta do pessoal interno ao estabelecimento (trabalhadores, terceirizados e outros) acerca dos elementos constantes no respectivo plano (interno), bem como a comunidade na área de influência deve ser consultada sobre o conteúdo do plano externo.

A comunicação às pessoas suscetíveis de serem afetadas, também prevista no art. 11 da Seveso II, deve ser feita periodicamente, não podendo exceder cinco anos. As informações …

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20 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196994870/parte-iii-preparo-e-respostas-de-emergencia-desastres-ambientais-e-sua-regulacao-juridica-ed-2020