Jurisdição e Direito Privado - Ed. 2020

13. O Ministério Público no Processo Coletivo

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Hugo Nigro Mazzilli

Professor Emérito da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo. Advogado. Procurador de Justiça aposentado.

1.O processo coletivo

O processo coletivo brasileiro é disciplinado pelo microssistema do qual fazem parte a Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), o Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) e outras leis que topicamente se integram desse sistema (v.g., a lei que cuida da defesa dos interesses de grupos das pessoas com deficiência, a que protege os investidores lesados no mercado de valores imobiliários, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Cidade).

É relativamente recente no nosso Direito a preocupação em dar disciplina específica para a tutela coletiva, que refoge, em muitos aspectos, do sistema comum do Código de Processo Civil. Com efeito, se o único meio de acesso à jurisdição fosse o individual, quando das lesões de grupos, obteríamos inevitáveis decisões conflitantes, com grande prejuízo para a uniformidade e a segurança do Direito; ademais, a maioria dos lesados abandonaria a defesa de seus interesses, seja pela pouca expressão quantitativa da lesão individual, seja pelos elevados custos, riscos e demora da prestação jurisdicional. Por isso, é indispensável uma disciplina específica sobre como esses grupos podem comparecer em juízo, quem os possa representar ou substituir, como se pode chegar a uma sentença que aproveite a todo o grupo, como repartir o produto da indenização entre os integrantes de um grupo que às vezes sequer é determinado ou o que fazer com a indenização acaso obtida.

A categoria mais ampla de interesses de grupos é a dos interesses difusos. Estes dizem respeito a um grupo indeterminável de lesados que compartilhem uma situação de fato comum, a objetivar um proveito indivisível entre os integrantes do grupo. Como exemplo, imaginemos uma fábrica que polua a atmosfera de uma região. Estaremos no campo dos interesses difusos, pois haverá um grupo indeterminável de lesados (os moradores da região podem mudar-se, pessoas vão nascer e morrer nesse ínterim…). O dano ambiental à região é indivisível: cada integrante do grupo não tem uma parcela quantificável no tocante à degradação como um todo da qualidade do ar que todos respiram; a lesão é global e se origina de uma situação de fato: a poluição ambiental. Por certo, sempre, há uma relação jurídica subjacente, mas, no caso, o dano vem do fato compartilhado pelo grupo: estão todos atingidos pela poluição. Tomemos outro exemplo: imaginemos uma propaganda enganosa, divulgada na televisão, a atingir pessoas indeterminadas: o que as une é o fato de terem acesso à propaganda. Não é quantificável nem divisível o direito de cada integrante do grupo no sentido de ver coibida a continuidade da propaganda ou de vê-la corrigida.

Já os interesses coletivos em sentido estrito, segundo o Código de Defesa do Consumidor, têm objeto indivisível, e são compartilhados por um grupo determinável de pessoas reunidas por uma relação jurídica básica comum. Nesse caso, o ponto comum que reúne os integrantes do grupo consiste na própria relação jurídica compartilhada pelos integrantes do grupo. Suponhamos uma cláusula abusiva num contrato de adesão: se existe ou não a ilegalidade em si da cláusula, isso não é um proveito que possa ser quantificado e dividido entre os envolvidos; trata-se de uma relação jurídica compartilhada de forma igual e indivisível entre os integrantes de um grupo determinável de pessoas.

Enfim, quando um grupo determinável de pessoas compartilhe um interesse de origem comum, mas, agora, de objeto divisível, teremos interesses individuais homogêneos. Como bem observou a Min. Nancy Andrighi, nesse caso, “não é da natureza individual, disponível e divisível que se retira a homogeneidade destes interesses, mas sim de sua origem comum”. 1 Tomemos como exemplo o rompimento de uma barragem: além dos danos ao meio ambiente em geral (interesses difusos), haverá danos diferenciados para as pessoas atingidas pelo evento (perda de vidas, destruição de bens). Os interesses patrimoniais dos indivíduos lesados ou seus sucessores são diferenciados no que diz respeito à parte de cada um, mas têm a mesma origem — a mesma causa fática —, e dizem respeito a lesados determináveis. Ou, então, pensemos nos compradores de veículos produzidos com o mesmo defeito de série: o que os liga é o fato de terem comprado veículos do mesmo lote.

2.O Ministério Público no processo coletivo

Nos ambientes forenses e até acadêmicos, costuma-se distinguir a atuação do Ministério Público como parte ou fiscal da lei. Entretanto, nem por ser órgão interveniente, o suposto fiscal da lei deixa de ser parte para todos os fins processuais, já que é titular de ônus e faculdades processuais; 2 e nem por ser autor da ação o Ministério Público, necessariamente, deixa de zelar pelo correto cumprimento da lei. 3

No processo civil, em geral, o Ministério Público comparece em inúmeras condições, ora na qualidade de autor como órgão do Estado (v.g., nas ações de nulidade de casamento ou nas ações diretas de inconstitucionalidade), ora como substituto processual de um grupo lesado (v.g., nas ações civis públicas ambientais), ora como interveniente (v.g., em mandados de segurança, ações populares, ou naqueles feitos em que haja interesses de incapazes), ora até mesmo como réu (como nos embargos do executado ou nos de terceiro quando o próprio Ministério Público seja o exequente, ou, ainda, nas ações rescisórias de sentença proferida em ação civil pública movida pela instituição).

Será, porém, muito pobre e de amesquinhada consequência limitarmo-nos a apenas identificar qual a forma de intervenção do Ministério Público num feito; muito mais relevante e consequente será identificar a causa e as finalidades da atuação do Ministério Público no feito.

Como ocorre nos processos em geral, também no processo coletivo, o Ministério Público pode comparecer, seja como órgão agente, seja como interveniente. Num caso ou noutro, seria ele uma parte imparcial, como se costuma dizer?

Seria uma contradictio in terminis dizê-lo parte e, ao mesmo tempo, negar-lhe a condição de parte. Ele só poderá ser considerado parte imparcial, se não tomarmos as duas expressões no mesmo sentido. Parte ele é, enquanto titular de ônus e faculdades na relação processual, seja quando propõe a ação, seja quando nela intervém. Assim, imparcial, pelo menos no sentido técnico-processual, ele não pode ser; será imparcial se, com isso, quisermos dizer apenas que ele conserva liberdade para emitir seu pronunciamento. Assim, se propuser uma ação em defesa de interesses globais da sociedade (v.g., uma ação ambiental), apesar de sua posição formal de parte (como sujeito ativo da relação processual), nem por isso deixará de zelar pela ordem jurídica; nesse caso, não estará obrigado a postular a procedência do pedido, se ao fim da instrução se convencer de que não há justa causa para tanto.

Numa ação civil pública ou num processo coletivo, quer compareça como órgão agente ou interveniente, o Ministério Público deve despender o mesmo esforço e o mesmo zelo, detendo os mesmos poderes instrutórios ou recursais. Em tese, é igual a importância da atuação do Ministério Público agente e interveniente. Acaso seria mais importante para o Ministério Público uma ação civil pública ambiental porque foi por ele próprio ajuizada, do que idêntica ação, ajuizada por um colegitimado?

Quando a lei lhe confere legitimidade para agir ou intervir na defesa de um interesse, está ipso facto a reconhecer-lhe interesse e a conferir-lhe capacidade postulatória, a ser exercitada pelos seus órgãos. 4

3.A causa e a finalidade da atuação do Ministério Público

A Constituição considera o Ministério Público “essencial à prestação jurisdicional do Estado” e o incumbe da “defesa da ordem jurídica” (art. 127). Numa interpretação puramente literal, poderíamos ser tentados a crer que estaria legitimado a atuar em qualquer feito, em defesa de qualquer lei…

A interpretação sistemática, porém, exige outras considerações. A Constituição não instituiu o Ministério Público como guardião de todas as leis da República, nem o votou a oficiar em todos os processos, mas sim impõe sua atuação quando guarde compatibilidade com suas finalidades institucionais, que consistem na defesa do regime democrático e dos interesses sociais ou individuais indisponíveis. Assim, se a violação à lei prejudicar um interesse disponível, sem caráter social, não haverá, por si só, causa bastante para a atuação do Ministério Público. 5

Em vista da destinação institucional do Ministério Público, que impede lhe sejam cometidas atribuições desconformes com sua finalidade constitucional, 6 importa, pois, buscar a causa que o traz ao feito, para, só assim, identificar a finalidade de sua atuação.

São estas as causas de atuação do Ministério Público: a) a existência de interesse indisponível ligado a uma pessoa (v.g., um incapaz); b) a existência de interesse indisponível ligado a uma relação jurídica (v.g., em ação de nulidade de casamento); c) a existência de um interesse, ainda que não propriamente indisponível, mas de suficiente abrangência ou repercussão social (v.g., em ação coletiva para defesa de consumidores).

A finalidade da atuação ministerial consistirá, sempre, no zelo do interesse cuja existência provocou sua atuação: trata-se de atuação protetiva em relação à defesa desse interesse. Assim, se existe o interesse, a instituição tem de defendê-lo. É por isso que devemos reconhecer que o Ministério Público sempre tem um interesse a zelar dentro da relação processual, e, se não o tiver, nem deverá oficiar nos autos. Seu papel consiste em concorrer de maneira eficiente para a defesa do interesse público cuja existência justificou seu ingresso nos autos. É evidente que não se trata de uma atuação facciosa ou moralmente comprometida, pois não é porque esteja oficiando em razão da suposta existência de um interesse, que há de afirmá-lo presente quando a própria instituição reconhece que esse interesse inexiste em concreto.

4.A obrigatoriedade da atuação ministerial

Para o Ministério Público, há, antes, dever, que direito de agir. 7 Por isso, é que se afirmam a obrigatoriedade e a consequente indisponibilidade da ação pelo Ministério Público.

Essa obrigatoriedade deve ser bem compreendida. Não se admite que o Ministério Público, identificando uma hipótese em que deva agir, recuse-se a fazê-lo: nesse sentido, sua ação é um dever, salvo quando a própria lei lhe confira a possibilidade de agir sob critérios discricionários.

Todavia, se o Ministério Público não tem discricionariedade para agir ou deixar de agir quando identifique a hipótese em que a lei exija sua atuação, ao contrário, tem ampla liberdade para apreciar se ocorre hipótese em que sua ação se torna obrigatória.

Na esfera da tutela coletiva, não verificando a presença de justa causa para propor a ação civil pública, o órgão do Ministério Público promoverá o arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação: não será obrigado a ajuizar a ação.

O princípio da obrigatoriedade ilumina, não só a propositura como a promoção da ação civil pública pelo Ministério Público a cada uma de suas etapas. Por isso, não poderá deixar de propor a ação quando necessário, nem poderá desistir arbitrariamente do pedido, nem deixar de assumir a promoção da ação em caso de desistência infundada de um colegitimado, nem deixar de recorrer quando identifique violação da lei, nem deixar de promover o oportuno cumprimento da sentença proferida no processo coletivo.

Como vimos, a razão da atuação do Ministério Público visa à defesa...

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29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1196996476/13-o-ministerio-publico-no-processo-coletivo-jurisdicao-e-direito-privado-ed-2020