Ética Geral e Profissional - Ed. 2020

8. A Ética do Promotor de Justiça

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8.1. Funções institucionais do Ministério Público no Brasil

O Ministério Público é uma instituição permanente, considerada pelo constituinte como essencial à função jurisdicional do Estado. Incumbe-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. 1

A profissão de promotor de justiça, que já foi chamado de promotor público, mercê de sua consolidação institucional, já não se defronta com o absurdo psicológico a que se referia Calamandrei. 2 O constituinte explicitou suas funções e ampliou-lhe, significativamente, o campo de ação. A instituição tem princípios próprios, entre os quais a independência e a autonomia funcionais, podendo propor ao Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares.

O Procurador-Geral da República é nomeado pelo Presidente da República entre integrantes da carreira, após aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, que deverá também autorizar a sua destituição. Os Ministérios Públicos dos Estados e do Distrito Federal e Territórios terão seu Procurador-Geral escolhido pelo Chefe do Executivo, entre os nomes de uma lista tríplice eleita pelos integrantes da carreira. A destituição só poderá provir de deliberação da maioria absoluta do Poder Legislativo. 3

Os promotores gozam das mesmas garantias atribuídas aos magistrados e as vedações são atenuadas, pois há exceção no concernente ao exercício de atividade político-partidária. 4

A enunciação constitucional de suas funções institucionais evidencia a poderosa ascensão dessa carreira que já não se resume a formular a acusação perante a Justiça Criminal. Embora ao Ministério Público incumba promover, privativamente, a ação penal pública, avoluma-se o rol das demais atribuições. É seu dever institucional zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. É-lhe ainda conferido promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas, exercer o controle externo da atividade policial e outras funções que ainda lhe possam ser atribuídas, desde que compatíveis com sua finalidade. 5

As atribuições que o constituinte conferiu ao Ministério Público brasileiro foram de tal ordem, que os interesses mais relevantes e emergentes numa sociedade em transformação passaram a ser titularizados pelos Promotores. A defesa do meio ambiente em juízo, por exemplo, é quase que exercida com exclusividade pelo Ministério Público. Afirmei, enquanto atuava na Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo, que o único tutor do Ambiente no Brasil era o Promotor de Justiça. 6 Embora as organizações tenham titularidade para propor ação civil pública, ainda é o Promotor de Justiça quem a inicia na maior parte dos casos. A defesa da cidadania, do consumidor, das minorias, tornou-se também rotina nos Tribunais, mercê da atuação ministerial. Evidente que essa exposição perante uma sociedade informacional acarreta consequências. Uma delas é o reforço na responsabilização moral de cada membro do Ministério Público brasileiro. Cobrança que a mídia exercita e, às vezes, de forma bastante contundente.

O fenômeno é natural. Ao acréscimo e reforço de atribuições ao Ministério Público deve corresponder uma responsabilização equivalente, ou seja, também reforçada. Essa tem sido a regra, em todo o mundo civilizado: “A maior importância de poderes, hierarquia e atribuições conferidas corresponde maior severidade no regime de responsabilidades e consequentes com estas, a aplicação da sanção”. 7 O próprio Ministério Público, por suas vozes categorizadas, reconhece a intensificação das exigências comunitárias em relação ao Parquet. Assim, Hugo Nigro Mazzilli, a voz brasileira mais presente nas reflexões ministeriais, já acentuou: “Mas, em correspondência a esse engrandecimento conceitual e funcional da instituição, há a necessidade de a sociedade cobrar mais do Ministério Público: exigir-lhe uma atuação mais eficiente, menos voltada para o aspecto burocrático dos pareceres processuais e mais direcionada para, com o uso dos instrumentos que a lei lhe confere, buscar atacar os problemas sociais. Não se quer dizer que a atuação processual não seja necessária nem que não seja importante (...). O que se quer dizer é que as funções do Ministério Público moderno não se resumem nem se limitam a isso”. 8

A multiplicada parcela de encargos do Ministério Público postula uma nova ética dos promotores. Os desafios postos à carreira, a partir da vigente realidade constitucional, oferecem também a vertente do enfrentamento dessas novas exigências éticas.

8.2. Distinção entre a Ética do promotor e a dos demais operadores

A cada carreira, entre as jurídicas, incumbe uma atribuição diferente. Essa distinção vai também condicionar a ética exigida a cada integrante delas.

O juiz é ainda considerado um operador inerte, age quando provocado. Não tem iniciativa para realizar a justiça ou para coibir injustiças. Dessa visão, resulta uma instituição permeada pela inércia e, até há pouco, pelo conservadorismo.

O advogado é um profissional liberal que, na busca da subsistência, muita vez se vê na contingência de patrocinar causas em que não acredita. Por isso é que a ambiguidade ética está à mostra. É muito tênue a barreira entre uma postura exemplar e a defesa a todo custo do patrocinado. A sabedoria popular estranha o fervor com que alguns advogados defendem aquilo que o vulgo considera indefensável. A opinião só muda quando o crítico ou alguém bastante próximo a ele se vê enredado pelo sistema punitivo. Aí se reconhece o valor do sacrossanto direito de defesa. O repertório de questões práticas em que o tema transparece avoluma-se e deveria, ao menos, prestar-se a um saudável exercício de reflexão sobre a ética no processo.

Já o promotor é o mais independente entre os operadores jurídicos. Ele tem o poder de iniciativa, tem o dever de impulsionar a justiça, está sob sua responsabilidade aperfeiçoar a prestação jurisdicional, transformar a sociedade e realizar a pacificação social. Está diante de sua consciência atuar ou não atuar, considerada a possibilidade de múltiplas interpretações a que se presta um ordenamento prolixo e resultante de prolífica e incessante produção normativa. Os promotores nunca desconheceram tal singularidade de sua função: “No drama judiciário, o papel do Promotor é eminentemente dinâmico. Enquanto o Juiz se mantém estático na sua cátedra decisória à espera de que o solicitem, o Promotor está sempre em ação. Daí aquele designativo aplicado ao membro do Parquet, na França: Magistrat debout”. 9

O protagonismo do Ministério Público, por força mesmo das funções institucionais que o constituinte a ele reservou, implica uma evidente ampliação de poder. O Ministério Público “pode tudo”, dizem os políticos. Alvo certo de uma Instituição zelosa e atenta aos descalabros impróprios a uma República Democrática.

Dessa diferença básica entre as funções, deriva uma constatação: do promotor deve ser exigido um apuro ético superior àquele reclamado ao juiz. O magistrado, de qualquer forma, será impulsionado pelas partes. A parte interessada é a melhor corregedora do juiz. Está atenta ao que acontece no processo. Os jurisdicionados fiscalizarão sua conduta no decorrer do processo. O sistema recursal é pródigo. Há mais de cinquenta oportunidades de se pleitear reapreciação do mesmo tema. Já para o promotor, o confronto inicial é com ele mesmo. Quase sempre depende exclusivamente de sua consciência perseguir a realização de alguns valores, interessar-se efetivamente pela concretização da justiça e exaurir o imenso rol de suas incumbências, para o que se pede considerável esforço e disposição ao sacrifício.

O comando do Ministério Público brasileiro precisa estar muito atento ao crescimento da importância dessa Instituição que, há pouco, estava em busca de um destino. Hoje, não fora o Ministério Público, muito do que se faz de execrável na vida pública brasileira estaria sob o tapete. O Ministério Público tem de ser extremamente zeloso no recrutamento de seus quadros, para que a seriedade continue a imperar em suas hostes e não se deslegitime o relevante trabalho que ele concretiza na edificação da Democracia renascente.

A instituição dispõe de quadros notáveis. A história do Ministério Público é uma história de heroísmo. O organismo tradicionalmente vinculado ao Executivo precisava conquistar seu espaço institucional. E isso se fez mediante a seleção dos mais combativos entre os eruditos. A lucidez de seus próceres contribuiu para que o sistema de recrutamento fosse mais racional do que o ainda vigente na Magistratura. Pois o Ministério Público depende, essencialmente, da qualidade humana de seus integrantes. O engrandecimento institucional resulta dessa excelência. A conservação das amplas e ambiciosas funções constitucionais também dependerá da preservação de tais atributos. Daí a importância de se investir no aprimoramento ético dos promotores brasileiros.

8.3. A Ética e o novo Ministério Público

Esse promotor pleno de poderes, que a Constituição de 1988 desenhou, se quiser se desincumbir a contento de suas tarefas, enfrentará conflitos éticos visíveis. Admitindo-se que, além de intervir nos processos em que se discuta interesse indisponível, deva também oficiar em hipóteses em que se contenda interesse disponível, será ele o juiz ético do cabimento da iniciativa ou intervenção. Na prática, essa opção toma rumos que podem debilitar a instituição.

A vinculação do Promotor a grupos ou a expressões de força na comunidade pode tolher sua independência para a persecução em termos penais e de improbidade. As Corregedorias precisam estar atentas para o excesso e também para a leniência. A Comarca que não dispuser de um Promotor atuante está desguarnecida. Alvo fácil dos desmandos que se multiplicam na grande e na pequena política.

Os prejudicados com a atuação ministerial sabem que é impossível a sua remoção, como se fora um funcionário subalterno. Por isso mesmo, investem num assédio sutil, na exploração da vaidade, no envolvimento aparentemente afetivo. Até que o Promotor fique enredado e não enxergue o que acontece naqueles ambientes por ele frequentados, mas que reclamariam sua atuação mais firme, liberta de quaisquer laços de dependência. Seja afetiva, seja financeira, revista qualquer outra forma de cortar sua liberdade plena.

Isso não acontece apenas nas comarcas diminutas. Funções como as Curadorias devem estar imunes a qualquer suspeição. É no mínimo estranho que um Curador de Fundações, por exemplo, seja funcionalmente subordinado a uma das fundações por ele fiscalizadas. Estar na “folha de pagamento” de uma Fundação compromete a lisura do Curador de Fundações. Ainda que ele seja uma pessoa correta. Vale também para o Promotor a velha concepção de que “não basta ser honesto; é preciso também parecer honesto”.

Na segunda instância estaria a vulnerabilidade maior do Ministério Público? Se no primeiro grau o Promotor é o exemplo de combatividade e destemor, ao ser promovido e passar a exarar pareceres, reduz-se a sua importância. Esse um tema a merecer séria, consistente e urgente reflexão das cúpulas e dos pensadores do Parquet. Reclama-se um protagonismo efetivo para os Procuradores de Justiça. Eles não podem ser inócuos pareceristas, cuja ausência não comprometeria o julgamento. O parecer não pode ser mera formalidade. Quem assiste às sessões das Câmaras ou Turmas nos Tribunais, vê que - em regra - o parecer ministerial merece lacônica menção. Se não é possível conferir ao parecer relevância maior do que aquela que hoje possui – nível fraco – a urgência é conferir novas atribuições à Procuradoria.

Parcela considerável das Procuradorias de Justiça não colabora para conferir um salto qualitativo à sua atuação junto aos Tribunais. Exemplo disso é a praxe de a participação ou não do Ministério Público no processo ser discricionária ou seletiva. Deixa a desejar, para quem pretenda uma instituição respeitada, combativa, presente e participativa, a leitura de pareceres padronizados em que se conclui pela desnecessidade de atuação do Ministério Público. Além da decepção de quem aguardaria a contribuição de um foco novo para a melhor solução do conflito, existe o aspecto da vulneração à celeridade. Para emitir esse parecer-padrão, o processo permaneceu alguns meses à disposição do parecerista. É um fator de agravamento do drama da morosidade, considerado o maior da Justiça brasileira.

A voz autorizada de Hugo Mazzilli já se posicionou a respeito: “Não parece correto que uma instituição de largo potencial de serviços à coletividade, não identifique razão para intervir em prol do zelo de um interesse de tal forma disperso pela comunidade. Invoquemos ainda as medidas econômicas que atinjam a economia popular, que alterem a estabilidade e credibilidade do sistema de captação pública de poupança. É possível dizer que o Ministério Público não tem nada com isto?” 10 O promotor deve atentar para esse compromisso e verificar até que ponto a tendência natural ao comodismo não o inclina a evitar uma lide complexa.

Tive, pessoalmente, uma decepção com a Instituição à qual servi durante quatro anos, com amor e devotamento. Quando presidi o extinto e saudoso Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo, considerado a maior e melhor Corte Penal do planeta - imodestamente concordo com tal asserto que é de várias vozes abalizadas 11 - tentei, apoiado por colegas, convertê-lo no mais eficiente e célere Tribunal tutor da liberdade. Para isso, bastaria que o Procurador de Justiça lançasse a sua manifestação nos Habeas Corpus, na sessão de julgamento. Era algo perfeitamente factível. As teses em HC raramente inovam. São quase sempre repetitivas: excesso de prazo da prisão, trancamento do inquérito policial etc. Procurador de Justiça experiente - e todos o são, pois já passaram pela Promotoria Pública durante vários anos - teria facilidade em concordar - o que é raro - ou discordar - quase a regra - da concessão do HC. Se viesse a surgir argumento novo, nada impediria que o Procurador pedisse vista dos autos e se manifestasse com todo o prazo necessário.

Fui impedido de implementar essa prática inovadora, porque a Coordenadoria de HC não concordou. Posição que deixou de atender ao interesse coletivo, à tutela da liberdade, para preservar o sistema arcaico de remessa dos autos físicos à Procuradoria-Geral, que se encarregava de enviá-los a cada Procurador. Consta - não posso afirmar a veracidade - que havia um Procurador que residia em outro Estado da Federação. Os HC a ele distribuídos mantinham na prisão o paciente durante prazo bem superior ao daqueles cujo pleito fosse apreciado por membro do MP residente em São Paulo. Foi frustrante a experiência. Principalmente se fosse levada em consideração o fato de que a "vista" para o MP em HC originário de Tribunais não constava na versão original do Código de Processo Penal. Basta verificar quando e por que motivo ela passou a ser exigida.

Em outro extremo, que não o comodismo ou o corporativismo, a vaidade natural a qualquer criatura – e a algumas mais do que a outras – pode atuar no sentido inverso à tendência de se recusar a opinar; ou seja, o vezo de transformar toda e qualquer questão em objeto de demanda, apenas pelo gozo inefável de ocupar espaço e tempo na mídia.

A vaidade é uma companhia indesejável, mas muito próxima a determinada espécie de pessoa. O promotor pode ser atingido por ela. Compreende-se que, detentor de bandeiras as mais simpáticas – a defesa do ambiente, da cidadania, do patrimônio público, dos consumidores, das minorias indígenas e de todas as outras minorias –, dispensem-lhe privilegiado tratamento os profissionais da comunicação. Isso não pode converter-se em estímulo para um atuar às vezes temerário, mas garantidor da fama transitória reservada...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197015334/8-a-etica-do-promotor-de-justica-etica-geral-e-profissional-ed-2020