Governança, Compliance e Cidadania - Ed. 2019

Programas de Compliance e Incentivos no Combate à Corrupção no Brasil

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Patricie Barricelli Zanon 1

Susana Gercwolf 2

1. Introdução

A corrupção, enquanto um comportamento que se desvia dos deveres formais de um cargo público em razão de vantagens pecuniárias ou de status oferecidas a seu titular, familiares ou amigos íntimos; ou que viola normas que impedem o exercício de certas modalidades de influência do interesse de particulares, tais como suborno (uso de recompensa para perverter o julgamento do ocupante de um cargo público), nepotismo (concessão de cargo público sem prévia avaliação do mérito do candidato) e peculato (apropriação ilegal de recursos públicos para uso particular) 3 , tem imposto sérias consequências para a democracia e para a concretização dos direitos fundamentais no Brasil.

De acordo com os dados do índice da percepção da corrupção aferidos pela Transparency International 4 , o Brasil ocupa o 96º lugar no ranking, apresentando 37 pontos, o pior resultado dos últimos cinco anos, que implica situação grave de corrupção no país. Tais dados refletem a realidade dos recentes esquemas de corrupção sistêmica deflagrados nas últimas décadas e que denotam a perpetuação de uma cultura arraigada no bojo da sociedade brasileira que encontra suas origens no patrimonialismo.

Segundo Meneguello 5 , a corrupção rompe com pressupostos fundamentais do regime, com a igualdade política e a participação, além de reduzir a influência da população no processo de tomada de decisões – seja por fraudes nos processos decisórios, como nas eleições, seja pela desconfiança e pela suspeita que ela gera entre os próprios cidadãos com relação ao governo e às instituições democráticas – e minimizar a transparência das ações dos governantes.

No mais, a corrupção contribui para acentuação da desigualdade social, na medida em que permite o desvio de verbas públicas para minorias privilegiadas e, por conseguinte, prejudica o investimento em políticas públicas voltadas para a concretização de direitos fundamentais.

Entretanto, não obstante o Brasil venha sofrendo com as danosas consequências da corrupção, há que se considerar como ponto positivo a tendência de construção e fortalecimento de um sistema robusto de controle da corrupção que se revela mediante a adoção de diversas medidas nesse sentido, tais quais a criação da Estratégia Nacional de combate à corrupção e à lavagem de dinheiro (ENCCLA), em 2003, consistente em um arranjo institucional entre diversos atores com o intuito de fomentar a criação e execução de políticas públicas de combate e prevenção à lavagem de dinheiro e corrupção; a criação e atuação da Controladoria Geral da União (CGU), também nesse âmbito; e o advento de diplomas legislativos abordando o tema, dentre os quais se destacam a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupcao).

Referida lei, além de dispor sobre a responsabilização administrativa e civil das pessoas jurídicas por atos praticados contra a Administração Pública, seguindo a tendência internacional de valorização do compliance como uma ferramenta de controle da corrupção na medida em que propaga a ética e a transparência no ambiente empresarial, também institui a facultatividade de adoção dos programas de integridade por empresas, atrelando-a à concessão de determinados benefícios legais, passando a constituir verdadeiro marco teórico sobre o tema.

Não obstante referido avanço, restam algumas indagações, sobretudo no tocante ao grau de efetividade da Lei Anticorrupcao. Afinal, o fato da previsão legal concernente à instituição de programas de compliance por pessoas jurídicas não ser compulsória consistiria num óbice a sua efetividade na prática? Seriam os benefícios previstos na Lei suficientes para despertar o real interesse das empresas para que implementem os programas de integridade?

Passados cinco anos da promulgação da referida lei, era de se esperar que a cultura do compliance estivesse disseminada de forma que a maioria das empresas possuísse estruturas sólidas de programas de integridade já implementados. No entanto, pesquisas de maturidade do compliance no Brasil tendem a apontar para um cenário diverso, razão pela qual este artigo se propõe a analisar a estrutura legal de incentivos à implementação de programas de integridade efetivos, a fim de verificar sua efetividade como estímulo para empresas na implementação do compliance.

2. Compliance como instrumento de controle da corrupção

Com o advento da promulgação da Lei 12.846, em 01.08.2013, em vigor desde 29.01.2014, foram instituídos legalmente, de forma facultativa, os programas de integridade (compliance), que visam preservar a ordem econômica do mercado, assegurando a livre concorrência e promovendo, por conseguinte, o desenvolvimento nacional, na medida em que passa a haver previsão legal acerca da punição de pessoas jurídicas que pratiquem atos contra a Administração Pública.

De acordo com Parker e Nielsen 6 , compliance pode ser compreendido a partir de duas perspectivas. A primeira, objetiva, se preocupa em identificar e explicar como, por que e em quais circunstâncias indivíduos e pessoas jurídicas cumprem a regulação, sendo que, o principal significado de compliance, nesse contexto, diz respeito ao comportamento de obediência à regulação. Por outro lado, há a perspectiva interpretativista do compliance, que o entende como um processo ambíguo e complexo, na qual o significado de regulação é transformado conforme se usa a interpretação, implementado e negociado na vida cotidiana por aqueles para quem é direcionado. Nesse último caso, o compliance refere-se a significados e interpretações, hábitos sociais, práticas, interações e comunicações entre diferentes atores no processo de implementação.

Assim, embora seja muito frequente a remissão ao compliance enquanto aderência à legislação, para fins deste artigo será adotada a compreensão interpretativista do compliance, que vai além da mera adequação às normas e códigos de conduta e da instituição do programa de integridade, levando em consideração o desenvolvimento de uma verdadeira cultura de ética e transparência nas práticas das empresas e de seus colaboradores.

Nesse sentido, ainda que os programas de integridade sejam entendidos, no âmbito da Lei Anticorrupcao, enquanto o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades 7 , e embora traduzam-se, também, na necessidade de aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com o fito de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados por uma pessoa jurídica contra a administração pública, seja ela nacional ou estrangeira 8 , estes não se sustentam sem que haja, concomitantemente, a efetiva implementação de uma cultura de compliance que permeie a empresa em todos os seus níveis hierárquicos e pilares.

Nesse diapasão, compreendida a abrangência do compliance, há que se observar que este se desenvolveu no século XX, no âmbito do setor financeiro, pioneiro no reconhecimento da necessidade de controles internos, padrões e comportamentos éticos no exercício de suas atividades, a fim de assegurar o cumprimento das normas e determinações nacionais e internacionais.

Seu surgimento e evolução, no entanto, não se deu de forma homogênea em todos os países. Conforme aponta Manzi 9 , a evolução histórica do compliance decorreu da necessidade detectada a partir de uma série de eventos, entre os quais merecem destaque, no plano internacional: i) a criação do Banco Central Americano, em 1912; ii) 16 anos mais tarde, a quebra da bolsa de Nova York; iii) a instituição, em 1932, da política intervencionista New Deal durante o governo Roosevelt, com suas bases keynesianas segundo as quais o Estado deveria intervir na economia para corrigir eventuais distorções do mercado; iv) no ano seguinte houve a criação da Securities and Exchange Comission (SEC), que passou a insistir na contratação de compliance officers, em 1960, com o fito de instituir procedimentos de controle interno, treinar pessoas e monitorar áreas de negócios para uma supervisão efetiva; v) antes disso, em 1944, ocorreram as Conferências de Bretton Woods e foram criados o Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), no intuito de zelar pela estabilidade do Sistema Monetário Internacional; vi) em 1974, foi criado o Comitê da Basileia para supervisão bancária; vii) em 1980, a atividade de compliance expandiu-se para as demais atividades financeiras do mercado americano; viii) em 1997, foram divulgados 25 princípios pelo Comitê da Basileia visando uma supervisão bancária eficaz, dentre os quais se destaca o princípio 14, que prevê a existência de controles internos adequados, o que inclui, entre outras funções, as de auditoria interna e externa e, ainda, de compliance para aferir a adesão a estes controles.

A seguir, Manzi 10 elenca enquanto eventos importantes no cenário nacional: i) a promulgação da Lei 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Capitais)– que dispõe sobre os crimes de lavagem de dinheiro e ocultação de bens, além de dispor acerca da prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos na referida Lei e da criação do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) –, no intuito de preservar a ordem econômica e mitigar a criminalidade; ii) a publicação da Resolução 2.554/1998 pelo Conselho Monetário Nacional, que dispõe acerca da implementação do sistema de controles internos; iii) 2 anos mais tarde, referida Resolução foi alterada pela Resolução 3.056, que dispõe acerca da atividade de auditoria referente aos controles internos.

Em 2003, o Ministério da Justiça criou a Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro (ENCLA), sendo o termo “corrupção” acrescentado a esta sigla em 2006, tornando-se ENCCLA, cuja principal função é a de formular políticas públicas voltadas ao enfrentamento desses crimes. Por fim, em 2013, a Lei 12.846 (Lei Anticorrupcao)é promulgada, sendo regulamentada posteriormente pelo Decreto 8.420/2015.

Vislumbra-se, assim, que no tocante ao aspecto legislativo, no Brasil é relativamente recente a promulgação de leis relacionadas especificamente ao compliance enquanto instrumentos legais introdutores de...

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jusbrasil.com.br
7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197015349/programas-de-compliance-e-incentivos-no-combate-a-corrupcao-no-brasil-governanca-compliance-e-cidadania-ed-2019