Governança, Compliance e Cidadania - Ed. 2019

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Códigos de Conduta e de Ética no Âmbito da Administração Pública Direta

Códigos de Conduta e de Ética no Âmbito da Administração Pública Direta

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José Roberto Pimenta Oliveira 1

1. Introdução

O presente artigo tem como escopo analisar os denominados Código de Conduta e de Ética, no âmbito da Administração Pública Direta, na busca de explicitar a sua funcionalidade como instrumento vocacionado a promover o princípio da moralidade administrativa agasalhado no artigo 37, caput, da Constituição Federal, 2 bem como a incentivar e desenvolver a Ética Administrativa.

Desde os anos 1990, observa-se a instituição destes Códigos nas Administrações Diretas em todas as esferas federativas, na busca de aperfeiçoamento da tutela do interesse público e da Ética Pública, fenômeno que acompanha a expansão da normatividade dos princípios constitucionais, da constitucionalização e da democratização do Direito Administrativo Brasileiro. 3

A instituição do Estado Democrático de Direito implicou a necessidade de transformar e refundar a Ética Pública, considerando os valores constitucionais próprios à moldura axiológica desse novo paradigma de relação entre o Estado, os Agentes Públicos e a Sociedade.

As justificativas para sua introdução e disseminação têm bases não apenas endógenas, mas igualmente responde à pressão exógena, a partir dos anos 2000, decorrente do crescente movimento anticorrupção internacional, bem revelado pela aprovação sucessiva de relevantes Convenções Internacionais contra a Corrupção (OCDE, OEA e ONU), já internalizadas no direito brasileiro.

O estudo será divido nas seguintes partes. No capítulo 2, examina-se a definição de Código de Conduta e de Ética, como instituto afeto ao Direito Administrativo. No capítulo 3, assinala-se a relevância desse instituto no âmbito das medidas preventivas das Convenções Internacionais contra a Corrupção (OEA e ONU). No capítulo 4, aborda-se a estrutura normativa dos Códigos em seus elementos essenciais. No Capítulo 5, descreve-se a normativa atual de governança pública na Administração Direta da União e sua relação com os Códigos. Ao final, são conclusivamente apreciados desafios a enfrentar nesta temática.

2. Definição de Código de Conduta e de Ética na Administração Pública Direta

A Constituição é fonte inaugural, base e referência fundamental do Direito Administrativo. 4 A moralidade administrativa está positivada como princípio jurídico, e certamente o seu conteúdo basilar se desdobra em diversos subprincípios jurídicos, entre os quais a probidade, a veracidade, a boa-fé, a lealdade são constitutivos de valores que devem ser observados pela Administração Pública. Consagra-se o direito público subjetivo dos cidadãos a um governo honesto. 5

Em rigor, todos os princípios constitucionais regentes da função administrativa integram a moralidade plasmada no Texto Constitucional, mas como este detalhou e singularizou diversos princípios ao longo do seu texto, o princípio da moralidade inscrito no artigo 37 deve servir de norma jurídica geral de proteção ou tutela do interesse público de condutas e atos ilícitos que revelam, objetiva ou subjetivamente, o atendimento de interesses privados de qualquer índole, contrários ao exercício republicano das funções públicas. A república é a instituição publicística central do nosso direito, afirmava Geraldo Ataliba. 6

O mesmo princípio agasalha, para nós, o dever do Estado em promover e desenvolver a Ética Administrativa, dentro dos novos paradigmas constitucionais morais. A indisponibilidade do interesse público, 7 na forma preconizada por Celso Antônio Bandeira de Mello, nos leva a este dever jurídico dos aparelhos administrativos.

A moralidade administrativa não é uma porta aberta no sistema jurídico para promover a introdução de normas morais regentes da vida social, da mais diversa índole. A moralidade como princípio jurídico exige sua delimitação ou formalização jurídica, desenvolvendo conteúdos normativos morais a partir dos valores consagrados no ordenamento jurídico. 8 Como qualquer princípio jurídico, seu conteúdo não é fixo, mas está aberto ao processo de desenvolvimento, de atualização, de alterações que os valores jurídico-constitucionais podem sofrer na trajetória de sua evolução e concretização de determinado ordenamento jurídico.

A Constituição estabeleceu o princípio da moralidade como valor estruturante do exercício da função pública no domínio da organização do Estado (art. 37, caput, CF), bem como instituiu ainda um inovador sistema de responsabilização geral e autônomo de tutela jurisdicional da probidade (artigo 37, § 4º), ao lado dos clássicos sistemas de responsabilização administrativa de servidores públicos (artigo 41, § 1º, inciso II).

O conceito de sistema de responsabilidade é formado por quatro elementos normativos: bem jurídico, ilícito, sanção e processo. A responsabilidade de agentes públicos no direito brasileiro agasalha diversos sistemas de responsabilização. Todos regularmente configurados a partir destes componentes: amparo constitucional e legal de ilícitos, fundamento constitucional e legal de tutela de certos bens jurídicos, estipulação de sanções nos termos da Constituição e da lei, e aplicação das normas mediante o devido processo legal. 9

Com efeito, encontra-se já regulamentado o sistema de responsabilização de agentes públicos e terceiros (pessoas físicas e jurídicas) pela prática de atos de improbidade administrativa, nos termos das Leis Federais 8.429/1992 e 12.846/2013. Foram tipificados os atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito (art. da Lei 8.429/1992), atos que causam dano ao Erário (art. 10 da Lei 8.429/1992), e atos que ofendem os princípios da Administração Pública (artigo 11 da Lei 8.429/1992), 10 sendo que neste último dispositivo está prevista a ofensa a honestidade, legalidade, imparcialidade e lealdade às instituições (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992). As sanções estão definidas no mesmo diploma, em seu artigo 12, que ora foi parcialmente alterado pelos artigos e 19 da Lei 12.846/2013, relativamente às sanções impostas às pessoas jurídicas. As sanções devem ser postuladas e decretadas pelo Poder Judiciário, no exercício de jurisdição cível comum.

Também com caráter sancionatório, e igualmente inserido no Direito Administrativo Sancionador Brasileiro, o princípio da moralidade é tutelado pelo sistema de responsabilização administrativa de servidores públicos, sejam os de vínculo estatutário (permanente ou temporário), sejam os de vínculos trabalhistas. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas, estabelece o artigo 39 da CF. Exatamente no bojo do regime jurídico único de cada ente federativo, é comum que esteja regulado o exercício da competência administrativa sancionadora disciplinar, tendo entre os bens jurídicos tutelados a moralidade, como exemplifica a Lei Federal 8.112/1990, em seus artigos 116 e 117, com previsão de sanções disciplinares para ilícitos disciplinares (artigo 127).

Além dos sistemas de responsabilização administrativa e por ato de …

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jusbrasil.com.br
7 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197015352/codigos-de-conduta-e-de-etica-no-ambito-da-administracao-publica-direta-governanca-compliance-e-cidadania-ed-2019