Governança, Compliance e Cidadania - Ed. 2019

Revisão de Benefícios por Incapacidade: Controle Interno e Compliance na Administração Pública

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Marcella Camila Volpato Zichack 1

Rodrigo Fagundes Noceti 2

1. Introdução

A Constituição Federal prevê a concessão do benefício que substitui a remuneração do segurado quando acometido do risco social da incapacidade laborativa, a qual pode ser temporária ou permanente. Mesmo quando constatada a incapacidade permanente e concedida uma aposentadoria por invalidez, essa concessão pode não ser definitiva. Como regra geral, o segurado deve se submeter à realização de perícias administrativas quando convocado, para a averiguação da manutenção das condições que ensejaram a concessão do benefício.

A aplicação das medidas de controle interno e compliance, com a instituição do Programa de Revisão de Benefícios por Incapacidade – PRBI, provocou a cessação do pagamento de milhares de benefícios e provocará até o final uma economia significativa aos cofres públicos, segundo estimativas.

O programa não se trata propriamente de uma inovação no ordenamento jurídico. A lei já havia estabelecido a necessidade de realização de perícias médicas para a verificação da manutenção da incapacidade laborativa que deu origem ao benefício. Contudo, os resultados demonstram que as perícias não eram realizadas regularmente. Mesmo assim, buscamos analisar os impactos da aplicação do programa e sua adequação legal como forma de garantir a entrega desses benefícios aos destinatários corretos, cumprindo assim sua função constitucional.

2. Controle interno e compliance

A Constituição Federal elenca no artigo 37 os princípios inerentes à Administração Pública: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].”

A observância destes princípios é feita de duas maneiras: mediante o controle externo e pelo controle interno. O controle externo é aquele presente no artigo 70 3 da Constituição Federal. Já o controle interno tem previsão no artigo 74:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Importa ressaltar que os responsáveis pelo controle interno deverão dar ciência ao Tribunal de Contas da União – TCU assim que tomarem conhecimento, sob pena serem responsabilizados de forma solidária. A lei ainda permite que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode oferecer denúncias de irregularidades ou ilegalidades ao TCU 4 .

Sobre a previsão constitucional, a ideia trazida do sistema de controle interno tem como finalidade um conceito de gerência pública ampla, incluindo um conjunto de regras gerenciais operacionais, entre outros, e não apenas os controles administrativos e financeiros.

Nesse sentido, leciona Evandro Martins Guerra 5 :

Em síntese, controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme aos modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na verdade, de poder-dever, já que, uma vez determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização do agente infrator.

A partir da previsão constitucional, um imenso arcabouço normativo se formou com vistas a garantir o controle interno. Vale destacar a definição de controle interno usada na Instrução Normativa 01/2016 pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Controladoria-Geral da União, no artigo 2º:

V – controles internos da gestão: conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;

b) cumprimento das obrigações de accountability 6 ;

c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e

d) salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos. O estabelecimento de controles internos no âmbito da gestão pública visa essencialmente aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados, de forma eficaz, eficiente, efetiva e econômica; 7 [...]

De fato, mesmo antes da Constituição Federal de 1988, sempre houve previsão de controle tanto externo quanto interno da Administração Pública. No entanto, no decorrer dos anos, a história do país tem demonstrado que as medidas previstas, muitas vezes repressoras de ilicitudes, não suficientes para coibir a prática de tais atos revelando uma ineficiência absurda e péssima gestão de recursos públicos.

Nesse sentido, é a crítica tecida por Ricardo Breier 8 :

Contudo, em postura absolutamente contraditória, o mesmo Estado brasileiro que exige legalmente das empresas que pretendam com ele contratar deterem rígidos programas internos de controle e integridade, não investe em programas de gestão preventiva anticorrupção. Pois a realidade é posta: o que existe são leis que visam represar a corrupção 9 e órgãos fiscalizatórios de natureza eminentemente repressiva. No Brasil, infelizmente, há a cultura de “se chorar o leite derramado”, sendo que os códigos de conduta de caráter orientativo e preventivo existentes na Administração, visando ao controle dos atos administrativos, são absolutamente genéricos. Contenta-se apenas em reprisar conceitos legais já existentes, os quais são naturalmente amplos e abertos, sendo absolutamente ineficazes, como bem nos mostra o noticiário.

Com efeito, o controle interno existente ainda não se mostra suficiente. Uma das alternativas, segundo Breier, “é a incorporação dos programas de compliance adotados pelas corporações privadas que podem ser uma experiência de grande valia para o setor público” 10 .

O termo compliance tem sua origem na palavra em inglês comply que significa “the act of obeying an order, rule, or request” 11 ou como definido pela Endeavor 12 : “em termos didáticos, estar absolutamente em linha com normas, controles internos e externos, além de todas as políticas e diretrizes estabelecidas para o seu negócio.” 13

Os operadores do Direito lidam com essa situação diariamente, analisando as normas e como isso se reflete nas empresas e na sociedade como um todo. Classicamente, a aplicação do compliance pertence à esfera dos negócios, mas há um movimento bastante forte no sentido de que estas condutas devem ser aplicadas também ao Estado como um todo e todo seu sistema de gestão e governança.

Se as leis seguiram o devido processo de elaboração, aprovação e vigência, devem ser aplicadas a fim de atingir uma finalidade maior. Entre esse “dever ser” e sua aplicação fática, entra o compliance: regular como devem ser os procedimentos e processos para que seja atingido o fim pretendido de acordo com norma legal.

O ordenamento jurídico pátrio não conceitua o que seja a compliance. No entanto, já há bastante tempo tem estabelecido, ainda que de forma esparsa, os seus componentes. Vejamos.

No fim de 2003, foi assinada a Convenção das Nações Unidas contra a corrupção, promulgada pelo Decreto 5.687/2006, que destaca em seu artigo a importância de criar e manter políticas públicas referentes aos bens públicos, à integridade, à transparência e à obrigação da prestação de contas.

Já em 1º de agosto de 2013, a Lei 12.846/2013, regulamentada pelo Decreto 8.420/2015, trouxe disposições em matéria de responsabilização das empresas que pratiquem atos contra a Administração Pública impondo a criação de um Programa de Integridade.

A Lei 13.303/2016, por sua vez, buscou preencher algumas lacunas referentes às condutas a serem observadas pelas empresas estatais, valendo destacar o art. 9º, § 1º, I, o qual destaca a relação dos objetivos e a vedação de atos que desvinculem a finalidade atingida da finalidade pretendida, por meio da corrupção e fraude. Em suma, agir conforme a lei:

Art. 9º A empresa pública e a sociedade de economia mista adotarão regras de estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno que abranjam:

[...]

§ 1º [...]

I – princípios, valores e missão da empresa pública e da sociedade de economia mista, bem como orientações sobre a prevenção de conflito de interesses e vedação de atos de corrupção e fraude; [...]

Entre as formas dispostas na mesma lei, estão as práticas de compliance e governança corporativa aplicadas de maneira que sejam fiscalizadas por agentes internos e externos a essa administração estatal 14 .

Assim, a compliance passou a não ser mais exclusividade do setor privado, iniciando-se o seu processo de inclusão no ordenamento jurídico e também na prática da Administração Pública.

Considerando a novidade do tema no âmbito da Administração Pública, podemos entender que o controle interno se insere como uma medida de alcance do compliance, tendo em vista que está absolutamente em linha com normas, controles internos e externos.

Especificamente quanto ao tema do presente artigo, que trata sobre o controle interno e compliance na revisão dos benefícios por incapacidade, verifica-se a necessidade de alinhamento destas medidas para a gestão ideal dos recursos financeiros, de grande monta, e a distribuição correta das benesses.

Em grande parte, este movimento de revisão dos benefícios previdenciários tem sido provocado em razão dos déficits das contas públicas, sob a alegação de que a arrecadação atual já não é suficiente para o pagamento dos benefícios em manutenção, o que se agravará em um futuro próximo.

Duas medidas destacamos deste alinhamento:

O INSS instituiu o Programa de Revisão de Benefícios por Incapacidade – PRBI, com a regulamentação pela Portaria Interministerial 127, em 4 de agosto de 2016, do disposto no art. da Medida Provisória 739, de 7 de julho de 2016, determinando a convocação dos segurados em gozo de benefício por incapa­cidade há mais de dois anos para a realização de perícias médicas para manutenção do pagamento.

A outra, divulgada no dia 8 de novembro de 2017, trata-se da aprovação da gerência de compliance dessa autarquia 15 .

A aplicação destas medidas de controle interno e compliance na revisão dos benefícios por incapacidade provocou a cessação do pagamento de milhares de benefícios justamente em razão da recuperação da capacidade laborativa.

Antes da análise dos resultados desta revisão, se faz necessário o estudo dos requisitos imprescindíveis para a concessão e manutenção dos benefícios por incapacidade.

3. Dos benefícios por incapacidade

Com a evolução da Seguridade Social e, mais especificamente, da Previdência Social, o legislador preocupou-se com os segurados que, acometidos por doenças ou acidentes, não apresentavam condições de trabalhar seja de forma temporária ou permanente. Assim, foram estabelecidas condições para que o indivíduo recebesse uma prestação do Estado. Em verdade, muitas disposições referentes aos benefícios por incapacidade já estavam previstas na Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS.

A Constituição Federal de 1988, que dedicou um capítulo à Seguridade Social, elenca como um dos objetos de proteção da Previdência Social a cobertura aos eventos de doença e invalidez, entre outros (art. 201, I). Assim, ocorrendo o afastamento do trabalho, a Previdência Social deverá garantir a substituição de sua remuneração objetivando “uma proteção securitária mínima e relativamente padronizada – condições mínimas de existência com dignidade” 16 .

Diante da previsão constitucional, a Lei 8.213/1991, também chamada Lei de Benefícios da Previdência Social, descreveu os elementos necessários para a concessão dos benefícios de Auxílio-Doença e Aposentadoria por Invalidez aos trabalhadores urbanos e aos segurados especiais.

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197015354/revisao-de-beneficios-por-incapacidade-controle-interno-e-compliance-na-administracao-publica-governanca-compliance-e-cidadania-ed-2019