Curso de Processo Civil Coletivo - Ed. 2020

7. A Ação Popular Como Instrumento de Processo Coletivo - Capítulo 7

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Capítulo 7

7.1.A Ação Popular e a tutela de direitos coletivos

Ao lado da Ação Civil Pública, e em momento cronologicamente anterior, nosso ordenamento já contava com figura diversa também relacionada ao processo coletivo: a Ação Popular. Com efeito, pela percepção dos contornos do instituto é visível que sua preocupação central sempre se situou (e segue se situando) no campo da processualística coletiva, representando ferramenta genericamente voltada à tutela de direitos coletivos e, em particular, à participação do cidadão na gestão da coisa pública.

Para compreensão do que se afirma, vale relembrar que, como identificado em momento anterior da presente obra, a existência de interesses de índole metaindividual não se deu por imposição do processo. Sua manifestação se originou no plano material, a partir da percepção de que determinados interesses (ainda que não se sujeitassem a fracionamento) deveriam receber amparo do ordenamento normativo. Ao processo, coube apenas adequar seus olhares para viabilizar da forma mais efetiva essa proteção.

Assim, o fenômeno dos interesses metaindividuais veio da realidade para o ordenamento, cabendo ao teórico da disciplina processual criar técnicas para viabilizar sua tutela. E a Ação Popular se encontra precisamente nessa quadra. Como será visto, seu contexto marca a preocupação com a proteção de direitos que transpõem a titularidade de qualquer sujeito e que não se confundem com qualquer soma de pretensões individuais. É dessa maneira que, considerando a natureza bifronte que é ínsita ao processo coletivo, compreende-se a Ação Popular como figura voltada à tutela de direitos coletivos.

Em resumo, o mecanismo – diante de suas nuances e de suas hipóteses de uso – não se presta a assegurar a proteção de direitos individuais, seja de forma atômica, seja aglutinada. Contudo, seus principais aspectos e seu campo de manejo são plenamente coincidentes com a proteção de interesses transindividuais. É aqui que se situa sua justificativa e sua utilidade, de tal modo que a Ação Popular não apenas representa elemento inserido na processualística coletiva como, ainda, pode ser vista como o primeiro mecanismo a viabilizar de modo amplo a atuação jurisdicional nessa área em nosso ordenamento.

7.2.Ação Popular: origens e objeto

Nessa abordagem preliminar, nota-se que a constatação de que nem todo interesse importaria em um direito subjetivo individualmente titularizado evidenciou a existência de direitos incompatíveis com o processo civil liberal 1 , exigindo que a disciplina rompesse com alguns de seus dogmas e majorasse seus alcances e suas possibilidades 2 .

Na linha de Michele Taruffo, vemos que os artifícios e meios para concretização dessa nova proteção se desenvolveram de maneira distinta em diversas localidades 3 . Também houve divergência no que se refere à própria eleição do Poder Judiciário como espaço idôneo para o desempenho desse papel, conforme demonstra Mafra Leal 4 . Se em determinadas localidades esse não foi o caminho seguido, optando-se pela delegação da tarefa às agências estatais, em outras se conferiu maior ênfase à participação jurisdicional. Issacharoff salienta que esta última alternativa recebeu especial importância nos Estados Unidos, tendo em conta que viabiliza uma intervenção estatal ex post mais compatível com a economia norte-americana de capitalismo liberal 5 .

Analisando as duas pontas na construção histórica brasileira, observamos que, em relação à segunda, efetivamente se tentou depositar algum peso na atuação das agências, mas sua precariedade reforçou a importância do Judiciário 6 . Já em relação à primeira, nossa tradição jurídica levou ao desenho de ferramentas processuais voltadas integral e exclusivamente à defesa dos direitos transindividuais. Conforme bem observa Alcides Munhoz da Cunha 7 , é o embrião dessa lógica que pode ser identificado na figura da “ação popular” 8 , introduzida pela Constituição Federal de 1934 e especialmente regulamentada pela Lei 4.717/1965 9 .

Em descrição bastante breve, a medida processual em análise representou artifício voltado a possibilitar que o cidadão ingressasse nominalmente em juízo com fito a questionar atos da Administração Pública que entendesse danosos ao patrimônio de entidades públicas. Assim, a análise da estrutura mostra que reside ali mecanismo não só compatível com a proteção de direitos metaindividuais, mas, mais que isso, positivado especificamente para tal fim. Isso porque os direitos passíveis de defesa pela via em comento – é dizer, aqueles relacionados ao interesse da comunidade – não são individualmente titularizados, inexistindo em seu entorno o poder de disponibilidade de qualquer sujeito. O cidadão que ingressa com a medida não age em favor de um interesse próprio, mas em defesa solidária de um bem comum, contrapondo-se à Administração em favor da coletividade 10 .

Além disso, a Constituição Federal de 1988 não apenas apresentou previsão expressa da Ação Popular (conferindo-lhe status de remédio constitucional) como, ainda, dilatou sua utilização – em harmonia ao próprio reconhecimento da natureza fundamental do processo coletivo. Com efeito, o texto realmente inovou ao ampliar a matéria de cabimento da ação popular.

É que, nos textos constitucionais anteriores, a ação popular estava limitada à proteção contra atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas (art. 153, § 31, da Constituição de 1967, com a Emenda Constitucional 1, de 1969; art. 150, § 31, da Constituição de 1967; art. 141, § 38, da Constituição de 1946). 11

Conforme dispõe o texto atual, porém, a ação popular pode ser usada para a proteção do patrimônio público, bem como da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural. A medida, portanto, a par de proteger o patrimônio estatal (aí incluída a moralidade administrativa), também agora se destina à proteção do patrimônio público em sentido amplo, ou seja, ao patrimônio pertencente a toda a coletividade (o que inclui, assim, o meio ambiente e o patrimônio cultural e histórico). Veja-se, ainda, que não é necessária a prévia existência de lesão ao interesse, bastando que ele seja ameaçado para que se possa invocar a tutela jurisdicional (art. , inc. XXXV, da CF).

Diante disso, não resta alternativa senão concluir que, a partir da ampliação …

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22 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197015397/7-a-acao-popular-como-instrumento-de-processo-coletivo-capitulo-7-curso-de-processo-civil-coletivo-ed-2020