Direito Homoafetivo - Ed. 2019

Capítulo 5. O que Compete ao Poder Legislativo

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Como o Poder Legislativo ainda não converteu qualquer das propostas legislativas sobre a família homoafetiva em norma jurídica, o quinto capítulo se dedica a apresentar um panorama teórico do Congresso Nacional que permita investigar possíveis razões para o silêncio normativo sobre a família homoafetiva. Assim, abordo a previsão da competência legislativa a partir da análise do seu compartilhamento entre os Poderes Legislativo e Executivo, das regras partidárias e do comportamento parlamentar no Congresso Nacional, do processo legislativo de uma lei ordinária e das Comissões Parlamentares.

5.1.As competências do Poder Legislativo

O Poder Legislativo é competente para legislar, exercer sua autonomia administrativa e funcionar como arena judicial por meio da aprovação do processo de impeachment do Presidente da República, além do consequente processamento e julgamento de autoridades por crimes de responsabilidade. Porém, a competência que interessa a este livro é a legislativa, ou seja, aquela por meio da qual determinado Poder é habilitado a editar leis e criar um direito novo. Como a discussão sobre as competências do Poder Legislativo no Brasil é antiga e delineada sobretudo a partir da relação entre os Poderes Legislativo e Executivo, necessário compreender a transferência da competência legislativa do Congresso Nacional para o Poder Executivo no Brasil a fim de, então, introduzir o desenho institucional previsto na CF de 1988.

Na vigência da ditadura militar, Sérgio Abranches e Gláucio Ary Dillon Soares (1973) apresentaram estudo sobre o conflito existente no exercício efetivo da competência legislativa e da função fiscalizadora do Poder Legislativo, quando analisada sua relação com o Executivo, que, seguindo uma tendência global dos Estados modernos, configurava-se por um aumento do exercício da competência legislativa pelo Poder Executivo correlacionado à baixa eficiência legislativa dos congressos, vistos pelos cientistas políticos como órgão “pouco flexível, resistente a mudanças, cuja ação é quase sempre retardada pelo apego a práticas tradicionais de comportamento político” (ABRANCHES, SOARES, 1973, p. 74). Ao Poder Legislativo coube, nesse contexto, aumentar sua função fiscalizadora.

No caso brasileiro, os autores apontam o golpe militar de 1964 como fator determinante da transferência da competência legislativa para o Executivo mediante o uso de decretos-leis por esse Poder 1 . Nos anos de 1967 e 1968 houve uma tentativa do Legislativo de impedir esse processo de transferência por meio do exercício da sua função fiscalizadora com a adoção de medidas como requerimentos de informações, tentativa de criação de comissões parlamentares de inquérito e utilização da tribuna para criticar a ação do Executivo. Porém, tais medidas somente serviram para dar “vida ao conflito, até então latente, entre o Legislativo e as Forças Armadas, que eram o grupo de poder responsável pela ordem vigente” (ABRANCHES, SOARES, 1973, p. 87), o que culminou na edição do Ato Institucional n. 5 que determinou a perda do mandato de parlamentares contrários ao regime militar e fechou o Congresso Nacional por quase um ano.

A transferência da competência legislativa para o Executivo já estava concretizada quando o Congresso Nacional retornou a funcionar, de modo que o Legislativo optou por abster-se de legislar e fiscalizar a fim de evitar novo confronto com aquele Poder. O compartilhamento da competência legislativa entre os Poderes Legislativo e Executivo persistiu mesmo com a redemocratização, uma vez que “muitos dos poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do período autoritário não foram suprimidos pela Constituição de 1988” (FIGUEIREDO, LIMONGI, 2001, p. 43).

São basicamente três as prerrogativas do Executivo previstas na CF de 1988 que configuram a manutenção da sua competência legislativa: a possibilidade de o Presidente da República editar medidas provisórias (art. 62, CF 2 ) – que muito se assemelha ao poder presidencial de editar decretos-leis estabelecido na ditadura militar; a solicitação de urgência para projetos de autoria do Executivo (art. 62, § 2º, CF 3 ) – o que lhe confere poder de agenda; e a iniciativa privativa em matéria orçamentária (art. 84, XXIII, CF 4 ).

A CF de 1988 também previu as competências administrativa, fiscalizadora e judicial para o Legislativo em seu texto, competindo a esse Poder, por exemplo, aprovar a escolha de Ministros do Tribunal de Contas da União, Governador de Território, Presidente do Banco Central, Procurador-Geral da República (art. 52, III, CF), fiscalizar e controlar atos do Poder Executivo (art. 49, X, CF), autorizar a instauração de processo contra o Presidente da República, Vice-Presidente e os Ministros de Estado (art. 51, I, CF), processar e julgar essas mesmas pessoas por crimes de responsabilidade (art. 52, II, CF), entre outras possibilidades previstas nos artigos 48 a 52 da CF.

Na análise de Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (2001), determinadas previsões da CF de 1988 tiveram a finalidade de recuperar alguns dos poderes retirados do Poder Legislativo durante a ditadura militar, por exemplo, a ampliação do poder de emenda ao orçamento enviado pelo Executivo, nomeação dos Ministros do Tribunal de Contas da União e fortalecimento desse órgão, necessidade de maioria absoluta para derrubada do veto presidencial e definição de áreas de competência exclusiva do Legislativo para legislar. Nesse contexto, os autores concluem que foram consagradas duas tendências aparentemente conflitantes na CF de 1988, que, de um lado, devolveu muitos dos poderes perdidos pelo Legislativo durante a ditadura militar e, de outro, “manteve a maioria dos poderes legislativos de que foi dotado o Executivo ao longo do período autoritário”...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197026306/capitulo-5-o-que-compete-ao-poder-legislativo-direito-homoafetivo-ed-2019