Direito Homoafetivo - Ed. 2019

Capítulo 6. O Poder Legislativo em Ação: O Exercício de Competências e Funções

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Apesar da diagnosticada dificuldade de o Congresso Nacional aprovar seus próprios projetos de lei, existem fatores capazes de mitigar os empecilhos legislativos, tais como incentivos relacionados à autoria do projeto, incentivos regimentais e influência das Frentes Parlamentares, que são derivados da atuação dos atores políticos e do desenho institucional e analisados neste sexto Capítulo a partir do exercício da competência legislativa dos parlamentares no PLS 612/2011 e no PLC 6.583/2013. Explico, ainda, que a ausência de aprovação de projeto de lei não impede que os parlamentares exerçam funções delineadas pelas movimentações do Poder Judiciário, o que permite ao Legislativo prestar-lhe deferência ou reformar as decisões judiciais.

6.1.Por que nenhum projeto de lei foi aprovado até o momento?

É um fato reconhecido pela literatura que o Poder Legislativo brasileiro tem dificuldades em aprovar projetos de sua própria autoria, especialmente quando se tratam de projetos que traduzem a agenda social desse Poder, o que, em tese, já justificaria a não aprovação do PLS 612/2011 no Senado Federal após sete anos de tramitação, bem como do PLC 6.583/2013 na Câmara dos Deputados após cinco anos de tramitação. Entretanto, a discussão apresentada no Capítulo anterior revela que há elementos atenuantes dessa dificuldade, o que classifico como incentivos legislativos relacionados à autoria e incentivos legislativos regimentais.

Os incentivos legislativos relacionados à autoria do projeto de lei são aqueles oriundos do capital político investido pelo autor do projeto a fim de ver sua proposta ser aprovada. Um parlamentar com maior capacidade de articulação política para tal finalidade é aquele que possui mais senioridade dentro do Legislativo, dado que “exercer mais de um mandato é decisivo para que um parlamentar adquira condições de ser ativo na produção de uma legislatura” (AMORIM NETO; SANTOS, 2002, p. 136), o que também é auxiliado pela combinação da ocupação de sucessivos cargos no Executivo e no Legislativo. Outro indício do capital político de um parlamentar é a frequência em que é indicado pelo líder partidário para ocupar cadeiras nas Comissões parlamentares, em razão de a escolha do líder geralmente ser motivada pela “qualidade de especialista” do parlamentar em determinada política pública (SANTOS, 2003, p. 108).

A combinação de todos esses elementos pode fazer com que o parlamentar se torne um agenda holder da matéria debatida, ou seja, o parlamentar que possui destaque na articulação sobre as matérias em debate, garantindo consistência política e técnica às leis produzidas.

Quando um parlamentar dedica-se a um ou mais projetos de lei, seja como autor, seja como relator, ele realiza um investimento em seu capital político, que poderá ter, direta ou indiretamente, repercussões no âmbito da conexão eleitoral. Com uma atuação eficaz nessa linha, ele poderá ter ganhos políticos, tais como passar a ser visto como interlocutor importante em determinado tema ou como um parlamentar “especialista”, ganhar expressão dentro do seu partido ou grupo partidário e, em decorrência, ser nomeado para cargos no Legislativo, como a presidência de comissões ou postos nas mesas diretoras (SILVA; ARAÚJO, 2013, p. 22).

Analisando os incentivos legislativos de autoria, tem-se que o PLS 612/2011 é de autoria da Senadora Marta Suplicy, enquanto o autor do PLC 6.583/2013 é o Deputado Anderson Ferreira. No quesito senioridade, ambos os parlamentares foram eleitos para o exercício de mandatos na 54ª e 55ª Legislaturas (2011 a 2019) 1 . Entretanto, Marta Suplicy já havia exercido o mandato de deputada federal (1995 a 1999) e o cargo no Executivo como Prefeita da cidade de São Paulo (2001 a 2004), enquanto Anderson Ferreira ocupou cargo no Executivo como Prefeito de Jaboatão dos Guararapes somente após renunciar ao mandato parlamentar em 1º de janeiro de 2017.

Com relação à participação em Comissões parlamentares, constam 58 participações da Senadora Marta Suplicy em Comissões permanentes e temporárias do Senado, ao passo que Anderson Ferreira registrou 31 participações nas Comissões da Câmara. Outro dado relevante é que a Senadora Marta Suplicy esteve presente e votou pela aprovação dos pareceres favoráveis ao seu projeto tanto na CDH 2 como na CCJ 3 , além de ter realizado discursos em plenário com a finalidade de que seu projeto fosse incluído na Ordem do Dia para votação em plenário 4 . Anderson Ferreira, por sua vez, não foi designado para a Comissão Especial que votou o parecer favorável ao Estatuto da Família 5 e tampouco foi quem requereu, em primeiro lugar, o desarquivamento do projeto 6 para dar prosseguimento à tramitação durante a 55ª Legislatura.

Ao verificar, ainda, a condição de especialistas na matéria, encontra-se a referência ao PLC 1.151/95 de autoria de Marta Suplicy, quando ainda era Deputada Federal, como um marco para a luta homoafetiva, uma vez que com os debates acerca desse PL “a luta dos homossexuais pelo reconhecimento de sua cidadania e direitos humanos alcançou um novo patamar na cena política brasileira” (MELLO, 2005, p. 205). Esse papel é reivindicado pela própria parlamentar, que discursa sobre como defende o “casamento civil desde 1995” e faz a luta das minorias e das mulheres contra a desigualdade social.

Por outro lado, o Deputado Anderson Ferreira utilizou o plenário para discursar sobre a importância da família para a sociedade brasileira e como a criação cristã na Assembleia de Deus teve importância na sua vida. Entretanto, diferentemente de outros parlamentares 7 , em momento algum Anderson Ferreira utilizou o plenário para posicionar-se contra a união de pessoas homoafetivas, tendo mencionado o Estatuto da Família unicamente para registrar sua indignação sobre a fraude eletrônica ocorrida na enquete que existia no site da Câmara dos Deputados para avaliar a opinião dos cidadãos sobre o PLC 6.583/2013 8 . Apesar de ter composto a Frente Parlamentar Evangélica durante o exercício de seus mandatos na Câmara dos Deputados, o parlamentar não pode ser considerado um agenda holder dessa matéria, em razão da existência de outros parlamentares mais ativos e notórios na defesa do conceito de família restrito heteronormativo no Congresso Nacional.

Portanto, considerando os incentivos relativos à autoria do projeto, concluímos que o PLS 612/2011 teria mais condições de ser aprovado no Senado Federal em razão da senioridade da Senadora Marta Suplicy, da sua experiência em cargos tanto no Executivo como no Legislativo, da frequência que ocupou cadeiras nas Comissões parlamentares, do empenho empregado na CDH e na CCJ para aprovação do parecer favorável ao seu projeto e, por fim, pelo fato de poder ser considerada uma agenda holder do reconhecimento da família homoafetiva no Congresso Nacional.

Porém, devem ser considerados, ainda, os incentivos regimentais para aprovação de um projeto de lei, ou seja, a utilização de instrumentos previstos no Regimento Interno de cada Casa parlamentar que podem não só acelerar a tramitação de uma proposta, como também agregar capital político proporcionado por uma maior divulgação da matéria. Dessa forma, considerado como incentivos regimentais o tipo de tramitação da matéria – se normal ou conclusiva – bem como o tipo e número de Comissões parlamentares a analisar a admissibilidade e adequação do projeto de lei.

O PLC 6.583/2013 foi distribuído a uma Comissão Especial com tramitação conclusiva, ou seja, com uma combinação de incentivos regimentais que pode ser vista como benéfica para a tramitação do Estatuto da Família, em razão de ser dispensada a votação em plenário do projeto e de somente uma Comissão analisar sua admissibilidade e viabilidade, isto é, apenas um Presidente e um Relator a coordenar sua aprovação. O PLS 612/2011 não teve esses mesmos incentivos regimentais: por um lado, porque não há Comissão Especial no Senado, de modo que o projeto teve que passar pelo crivo de dois Relatores diferentes em duas Comissões permanentes e, por outro lado, porque o projeto tem tramitação normal, ou seja, necessariamente deve ser apreciado pelo plenário.

Além disso, durante a tramitação do projeto na segunda Comissão Especial formada, foram realizadas três audiências públicas para discussão do PLC 6.583/2013 9 , além de audiências e mesas-redondas para discussão do tema nos estados de Mato Grosso do Sul, Amazonas, Rio de Janeiro e Paraná, de modo que houve divulgação do projeto a nível nacional com o objetivo de agregar apoio dos eleitores e capital político. Ao analisar as discussões realizadas nas audiências públicas, Maria das Dores Campos Machado (2017) concluiu pela predominância da orientação ideológica dada pelos pentecostais da Câmara ao debate e do comportamento reativo de grande parte dos atores evangélicos, que “já não se restringe à inversão dos argumentos apresentados pelos gays” (MACHADO, 2017, p. 364), mas também à apropriação de valores ligados ao ideário dos direitos humanos como a liberdade de expressão e de crença.

Era de se esperar, dessa forma, que o PLC 6.583/2013 avançasse na sua tramitação, pelo menos na Câmara dos Deputados, sobretudo pela matéria possuir o apoio declarado do então Presidente da Câmara, Eduardo Cunha 10 . Mas isso não aconteceu até o momento e uma explicação possível é a oposição formada por parlamentares da própria Câmara a esse projeto, já que a aprovação do parecer na Comissão Especial não foi unânime, encontrando resistência tanto dos líderes do PT, PCdoB e PTN...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197026308/capitulo-6-o-poder-legislativo-em-acao-o-exercicio-de-competencias-e-funcoes-direito-homoafetivo-ed-2019