Comentários à Reforma da Previdência - Ed. 2020

Alterações nos Critérios para a Concessão de Benefícios Previdenciários dos Servidores Públicos Promovidas Pela Ec Nº 103/2019

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Danilo Ribeiro Miranda Martins

Procurador Federal, Mestre em Direito Previdenciário pela PUC-SP e MBA em Finanças pelo IBMEC. Foi procurador-chefe substituto da PREVIC. Sócio fundador da CAMES Brasil. Diretor do IPCOM. Autor do livro Previdência Privada: Limites e Diretrizes para a Intervenção do Estado. Membro consultor da Comissão Especial de Previdência Complementar da OAB-SP. Professor de regime repressivo no MBA em Previdência Complementar da FGV-DF.

Resumo: O artigo analisa as alterações promovidas nos critérios para a concessão de benefícios previdenciários nos regimes próprios promovida pela EC nº 103/2019. Seguindo a tendência das reformas anteriores, essa Emenda aumentou a aproximação entre o regime próprio e o regime geral de previdência social. Conclui-se, assim, que a reforma promoveu maior equidade e justiça social, apesar da exclusão dos militares e dos Estados e Municípios de seu âmbito de aplicação.

Palavras-chave: Seguridade social – Reforma previdenciária – Regimes próprios – Benefícios previdenciários – Equidade – Justiça social.

Abstract: The article makes an analysis of changes in retirement benefits of public servants made by Constitucional Amendment 103/2019. Following the trend of previous reforms, this Amendment promoted the approach of public regimens with the regimen of private sector. So it concludes that the reform promoted greater equity and social justice, despite the exclusion of the military and states and municipalities from its scope.

Keywords: Social security – Pension reform – Public sector schemes – Retirement benefits – Equity – Social justice.

A Emenda Constitucional nº 103/2019, fruto da aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 06/2019, tem como objetivos a busca de maior equidade, a convergência entre os diferentes regimes previdenciários e a sustentabilidade da “nova previdência”, segundo consta da Exposição de Motivos que acompanhou a referida PEC.

Historicamente, no Brasil, os servidores públicos sempre estiveram excluídos do regime previdenciário aplicável aos trabalhadores em geral. Desde a edição da Emenda Constitucional nº 20/98, no entanto, verifica-se que o Poder Constituinte Derivado tem buscado diminuir a diferença entre os regimes próprios e o regime geral de previdência social.

É o que se vislumbra, desde então, com a alteração da redação do caput do artigo 40 da Constituição Federal, que ressalta o caráter contributivo e solidário dos regimes próprios de previdência social, bem como a necessidade de que sejam observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial na gestão desses regimes.

A respeito do necessário equilíbrio desses regimes, a propósito, explicita agora o artigo , § 1º, da EC nº 103/2019:

Art. 9º (...)

§ 1º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.

Não é mais possível, portanto, a criação de benefícios de natureza previdenciária para os servidores públicos sem a instituição da correspondente contribuição. E, mais do que isso, deve ser verificado de forma permanente se as contribuições atuais são suficientes para custear os benefícios existentes, inclusive considerando sua projeção no tempo – obrigação imposta à Administração que ainda encontra limitações severas na nossa Constituição analítica.

A respeito da aproximação entre os regimes, sustenta Wagner Balera 1 :

Não se pode falar em isonomia, em tema de reforma previdenciária, sem que, na Norma Fundamental, estejam fincadas as bases para o futuro regime unificado de seguro social para todos os brasileiros. (...)

Destarte, as diferenças existentes entre os reconhecidos regimes de proteção social devem ser (não nos esqueçamos que as Constituições, e nisso não difere a nossa de nenhuma outra, projetam o devir da comunidade organizada em Estado por esses Diplomas Fundamentais) gradativamente eliminadas, a fim de que a universalidade da cobertura e do atendimento (art. 194, único, I, da Superlei) se veja concretizada o quanto antes.

Renovo, agora, a minha premissa. A unificação dos regimes de proteção social, eliminadas todas as diferenças que não sejam condizentes com os riscos a que se sujeitam os trabalhadores, qualquer que seja o lugar que ocupam no seio da comunidade protegida, impede o tratamento distinto para situações iguais que não se coaduna com a universalidade, nem tampouco, com a igualdade.

A tendência de unificação dos regimes previdenciários não é uma particularidade brasileira. Ela decorre, fundamentalmente, da visão de que a efetiva tutela previdenciária exigiria uma solidariedade que se estendesse a todos os cidadãos, o que se expressa na Constituição brasileira por intermédio do princípio da universalidade, constante do seu artigo 194, parágrafo único, inciso I.

Vai perdendo aos poucos, dessa forma, o sentido da existência de regimes especiais restritos a determinada categoria de trabalhadores. Como bem expressa Mattia Persiani 2 , referindo-se especialmente à realidade europeia:

Não se trata mais de satisfazer interesses privados, garantindo-lhes justa adaptação ao âmbito de uma solidariedade parcial e limitada, como a que se realiza sob a ótima da relação trabalhista, mas de atender ao interesse público recorrendo-se a uma solidariedade estendida a toda a coletividade nacional. (...)

A influência persistente da concepção segundo a qual o título de outorga das prestações dos benefícios é constituído pelo efetivo pagamento das contribuições e, sobretudo, a multiplicidade de regimes e gestões previdenciárias permitiram, de fato, que, por força de pressões corporativas, fossem previstas tutelas menos eficazes para os setores de menor capacidade de contribuição (...)

Simultaneamente, há tempos, impunha-se uma reforma do sistema com o escopo de limitar a gestão pública aos regimes destinados a conceder benefícios que garantam a satisfação das exigências essenciais e a facilitar a constituição voluntária de regimes previdenciários privados em unção complementar com os públicos destinados, como tais, a perseguir interesses privados.

Mais adiante, assinala o autor que as diferenças existentes nos regimes especiais estão destinadas a perder a força perante a tendência de homogeneização das tutelas previdenciárias, sujeitando-os gradualmente às mesmas regras fixadas pelo regime geral. 3

Ao tratar da previdência social como instrumento de intervenção do Estado na economia, como foco na realidade brasileira, Dimitri Brandi de Abreu, com apoio em Esping-Andersen, aponta que o regime previdenciário dos servidores públicos pouco tem a ver com seguridade social, relacionando-se muito mais à manutenção de privilégios. 4

Ressalta, na mesma linha, que o sistema previdenciário brasileiro é neutro, não produzindo efeitos sobre a distribuição de renda, o que se deve, entre outras razões, às diferenças entre o regime geral e os regimes próprios de previdência. 5

Chega o autor, assim, à seguinte conclusão 6 :

Para que haja efetiva transformação social, com distribuição de renda, diminuição das desigualdades e erradicação da pobreza, é necessário que o sistema previdenciário seja mais progressivo, que a seguridade social de fato se universalize e que os serviços por ela prestados sejam alternativas reais à contratação privada no mercado. É preciso tributar a renda e reduzir os privilégios dos mais ricos em prol do restante do corpo social.

Para distribuir renda, não se mostra eficaz distribuir benefícios que, em função da estratificação social e da ideia de contrapartida, acabam por reproduzir desigualdades. É necessário tornar o sistema tributário menos regressivo e aproximar as regras dos regimes próprios de previdência, privilégio dos servidores públicos, daquelas do regime geral, aplicável a todos os trabalhadores.

É esse, pois, um dos nortes da reforma efetivada pela EC nº 103/2019, não obstante a injustificável exclusão dos militares de seu âmbito de aplicação.

O artigo 40 da Constituição Federal, como se sabe, é destinado aos servidores titulares de cargos efetivos das três esferas da Federação. Na dicção do seu § 13, ao ocupante de cargo em comissão de livre nomeação e exoneração, ou de outro cargo temporário, aplica-se o regime geral, afastando-se as disposições específicas do regime próprio.

Em decorrência da autonomia político-administrativa, incumbia a cada um desses entes estabelecer por meio de Lei o seu respectivo regime próprio, o que não será mais possível após a edição da EC nº 103/2019, perante a vedação agora expressa no § 22 do artigo 40 da Carta Maior.

Note-se que, quando um ente federativo não possui regime próprio, seus servidores passam automaticamente a se submeter às regras do regime geral de previdência social. Como anota Bruno Sá Freire Martins 7 :

No Brasil, qualquer pessoa, nacional ou não, que venha a exercer atividade remunerada em território brasileiro filia-se, automaticamente, ao Regime Geral de Previdência social – RGPS, sendo obrigada a efetuar recolhimentos ao sistema previdenciário (somente se excluem dessa regra as pessoas já vinculadas a regimes próprios de previdência). Essa obrigatoriedade de filiação ao sistema estatal de previdência é norma de ordem pública, sendo defeso ao segurado alegar que não deseja ingressar no sistema, por já custear regime privado de previdência. A compulsoriedade tem várias justificativas, em especial a conhecida miopia individual (pouca importância dos mais jovens ao futuro) e a solidariedade previdenciária, garantidora do pagamento de benefícios mesmo àqueles com cotização insuficiente.

Assim, os Entes Federados que possuem regimes jurídicos estatutários e que optarem por não instituir Regimes Próprios para seus servidores devem promover a filiação deles junto ao Regime Geral de Previdência.

Cumpre assinalar que o artigo 40 já havia sido objeto de profundas alterações por meio das Emendas Constitucionais nº 20/98, 41/03 e 47/05, que acabaram com o direito à integralidade e à paridade, respeitadas as situações de direito adquirido.

Previu-se, ainda, a possibilidade de a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituírem regime de previdência complementar para os seus servidores, a partir do que as suas aposentadorias e pensões...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197086834/alteracoes-nos-criterios-para-a-concessao-de-beneficios-previdenciarios-dos-servidores-publicos-promovidas-pela-ec-n-103-2019-comentarios-a-reforma-da-previdencia-ed-2020