Comentários à Reforma da Previdência - Ed. 2020

A Previdência do Servidor Público e as Alterações da Emenda Constitucional 103/2019 – Uma Análise do Art. 40, §§ 14 a 22, da Constituição Federal

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Ronaldo Guimarães Gallo

Procurador Federal. Conselheiro do Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, Previdência Aberta e Capitalização – CRSNSP. Mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Autor do livro Previdência privada e arbitragem. Antigo Procurador-Geral Federal da Procuradoria-Geral Federal – PGF.

Resumo: Este estudo parte do pressuposto de que as alterações normativas nos regimes de previdência contam com impacto direto no Sistema de Seguridade Social brasileiro. Na sequência, inicia-se a construção de entendimento que desnuda a total ineficácia das reformas normativas que não são acompanhadas de políticas públicas efetivas, o que culmina por sobrecarregar a rede de proteção social e gerar desequilíbrios de toda sorte, ou seja, o foco no equilíbrio financeiro (quando única medida), não obstante relevante, não importa em solução viável. Ultrapassadas essas importantes considerações, tem-se a análise das alterações trazidas pela Emenda Constitucional 103/2019 e a respectiva integração à Carta vigente, bem como as regras infraconstitucionais de contato direto. O texto concatena as diversas nuances temáticas, propiciando uma visão contemplativa do quanto abordado.

Palavras-chave: Constituição Federal – Emenda Constitucional – Servidor público – Previdência privada – Equilíbrio financeiro e atuarial – Governança.

Abstract: This study is based on normative changes in social security systems with a direct impact on the brazilian social protection system. Starting from an analysis that reveals the total ineffectiveness of the regulatory reforms that are not accompanied by effective public policies, which culminates in overloading the social protection network and generating imbalances of all kinds, its necessary observe that the focus on financial balance does not the unique relevant and it does not matter in a viable solution. Having overcome these important considerations, we started an analysis about the changes brought by Constitutional Amendment 103/2019 and the integration to the current Constitution, as well as the infraconstitutional rules of direct contact. The text concatenates the thematic nuances, providing a contemplative view of the issue.

Keywords: Federal Constitution – Constitutional Amendment – Public server – Private pension – Financial and actuarial balance – Governance.

1.As alterações constitucionais e o sistema de seguridade social

A Constituição brasileira de 1988, já em seu preâmbulo, expressa seu objetivo de instituir um Estado Democrático de Direito que assegure o exercício de direitos sociais. O art. inaugural da vigente Carta Política traz como fundamento da República a dignidade da pessoa humana, confirmando e reiterando a ambição do Poder Constituinte Originário, inserta no preâmbulo constitucional.

A República brasileira ainda conta com o objetivo fundamental de promover o bem de todos (art. 3º, IV, CF/88), deixando explícito os direitos sociais dos brasileiros (entre outros): a saúde, a previdência social e a assistência aos desamparados (art. , CF/88) 1 ; as matérias pinçadas propositadamente são a tradução do conteúdo do sistema social protetivo brasileiro denominado Seguridade Social, objetivo e fundamento traçado pelo Legislador Constituinte Originário.

A Seguridade Social brasileira 2 é a arquitetura protetiva desenhada constitucionalmente pelo Legislador Constituinte para que o Estado brasileiro consiga bem firmar seus fundamentos e alcançar seus objetivos, e por isso transmuta-se em direito social. O Estado existe e foi criado para cuidar dos seus cidadãos, o modo e a forma é ditado pelo arcabouço normativo que reflete a vontade desses mesmos cidadãos, o que significa dizer que a Seguridade Social analisada neste estudo tem ambiência jurídica, marcada pelos contornos dados pela Carta Política, sendo que eventuais argumentos não adstritos à referida ambiência são decorrentes da exigência da técnica jurídica interpretativa ou aventados como fator de contextualização (ou ambas as circunstâncias).

Natural que esse mesmo Estado, de tempos em tempos 3 , reveja as normas que estabelece para a implementação do bem-estar dos seus cidadãos, sob pena de verdadeira disrupção entre a regulação dos mais diversos temas e a realidade imposta pelo mundo fenomênico, o que redundaria em uma falta de efetividade das suas ações, e, por consequência, a ausência da proteção adequada a que se incumbiu desenvolver desde sempre. A efetividade dos regramentos estatais não pode ficar à mercê das mutações constitucionais 4 , logo, necessárias as reformas que devem objetivar a manutenção efetiva da proteção pretendida.

Para além do supra manifestado, não se pode descurar que a sociedade vive em um mundo de constantes e rápidas mudanças, sob todas as perspectivas, com impacto direto nas relações jurídicas dos mais diferentes matizes. Não é natural da burocracia estatal conseguir desenvolver medidas que redundem na agilidade necessária para acompanhar esse célere fenômeno; de outro modo, há que se constatar que as revisões se impõem como realidade e necessidade, especialmente em áreas tão sensíveis como a seguridade social.

Mas o ponto a ser destacado é que as alterações legislativas, como as que ora iniciaremos a comentar, por mais que necessárias para a atualização da proteção social e subsistência do sistema (e aqui não se discute quanto ao acerto ou justeza das alterações), são totalmente insuficientes para o fim a que se dispõem.

Dois pontos, portanto, são necessários destacar. O primeiro deles é que a reforma é previdenciária, o que implica uma delimitação reducionista e não expressa o real impacto da alteração normativa constitucional. A reforma tem impacto direto no sistema de Seguridade Social brasileiro, que é a rede de proteção eleita, desenhada pelo legislador constituinte brasileiro, para a preservação dos interesses sociais dos brasileiros (no caso, especificamente: saúde, previdência e assistência social), com foco na garantia básica do bem de todos.

O segundo ponto é que a mera, e tão somente, reforma da normatização de regência constitucional da seguridade social é medida absolutamente insuficiente para a pretendida modernização e manutenção da subsistência do sistema protetivo. Como já mencionado, se as reformas objetivam o alinhamento entre o conteúdo normatizado e a realidade do mundo fenomênico, sempre voltado para o aprimoramento dos direitos sociais constitucionalmente garantidos (valendo desvelar que outra não poderia ser a interpretação), novamente, a mera reforma legislativa no sistema de Seguridade Social, com foco na previdência social, é absolutamente ineficaz.

E isso porque o sistema de Seguridade Social somente terá a pretendida subsistência e efetividade quando as políticas de Estado alcançarem essa mesma efetividade, para além de meras reformas na legislação previdenciária visando ao pretenso equilíbrio financeiro imediato (que não virá sem essa preocupação holística com o bem-estar do cidadão).

Temas como o aumento da obesidade na população brasileira, acidentes de trânsito, acidentes e doenças ligadas ao trabalho, desenvolvimento de novas tecnologias nas posições de trabalho, trabalho intermitente, entre outras inúmeras perspectivas contam com forte impacto no sistema de previdência social (e Seguridade Social). A impossibilidade de o cidadão conseguir se reempregar porque não conta com higidez física, ou porque é desprovido de mínima capacidade técnica são situações que findam por descasar o argumento de revisão da norma protetiva diante da necessidade da sua atualização e manutenção da saúde financeira do sistema.

A mera reforma na Lei Constitucional é absolutamente ineficiente e desprovida de efetividade para a manutenção dos deveres de proteção exigidos do Estado pela própria Constituição Federal. Novamente, se a reforma é uma atualização da rede de proteção, sem a atuação Estatal, por meio de políticas públicas que atendam minimamente os tópicos que anunciamos no parágrafo supra e outros mais, o que se terá, no curto prazo, é nova revisão constitucional que resultará na mesma ineficácia à espera de nova reforma, que, por sua vez, findará por suprimir direitos, contrariando os desígnios mandamentais da Constituição Federal.

A ausência do desenvolvimento de políticas públicas adequadas para a população brasileira certamente provocará o incessante acionamento da rede de proteção social, elevando consideravelmente os gastos por essa prestação de serviço público de caráter indispensável. O foco formal (reformas legislativas) e financeiro (adequação orçamentária), meramente, imporá o encolhimento da rede de proteção, obviamente não pelo fato desta ter se tornado mais dispendiosa ou menos efetiva.

Com o raciocínio supra desenvolvido, não se intenta discordar de Barroso 5 quando relembra que:

“O Brasil descobriu, tardiamente, que o equilíbrio fiscal não é uma opção ideológica, mas um fundamento da economia. O endividamento progressivo paralisa a capacidade de investimento em políticas públicas e sociais relevantes e a inflação é perversa sobretudo com os mais pobres, que não se protegem nas constas remuneradas, no overnight e nos diversos indexadores. As culpas pelo déficit do sistema previdenciário são, na sua maior porção, invisíveis e diluídas ao longo do tempo. Não é fácil distribuí-las adequadamente, nem haveria grande proveito em fazê-lo. É certo que os servidores públicos, chamados a pagar a maior parcela da conta que não fechou, não são os responsáveis. Em muitos casos, são vítimas. O Estado, portanto, não deve ser indiferente nem arrogante em relação às suas legítimas expectativas. É preciso fazer uma transição civilizada, ainda que dura.”

O ponto abordado é outro, e se ratifica: o raciocínio simplista focado em propostas formais (leia-se: normativas) no sistema de Seguridade Social é insuficiente para amparar e equilibrar os múltiplos fatores que, hodiernamente, desafiam a sustentabilidade do sistema.

A rede de seguridade social, sem sombra de dúvida, é uma competência e (decorrência) obrigação do Estado brasileiro, mas, para a sua sustentabilidade, são necessárias políticas de Estado suficientemente efetivas que permitam a proteção social acionada a tempo e modo que viabilizem o equilíbrio do sistema. O acionamento precoce, incessante, intrinsicamente ligado à ausência de uma política de Estado, que bem preserve o bem-estar dos seus cidadãos, pode também ser a causa do desequilíbrio do sistema, logo, se causa, o tratamento na (mera) reestruturação normativa de proteção não é, e não será, a solução.

2.O Sistema de Seguridade Social e a Previdência Social

O Sistema de Seguridade Social 6 brasileiro é uma rede de proteção que tem natureza jurídica (constitucionalmente estabelecida) de direito social e que, por consequência, grosso modo, visa conferir uma plataforma mínima de promoção do bem-estar do cidadão brasileiro.

Como bem explicita o art. 194 da Carta Republicana vigente, a Seguridade Social 7 é a integração de ações concatenadas dos Poderes Públicos e da sociedade, com o fim de assegurar os direitos voltados para a saúde, a assistência social e a previdência social.

A previdência social, objeto deste estudo, é alicerçada em regimes jurídicos distintos, com compleições jurídicas diferentes, que lhe emprestam modalidades variadas de proteção (todas com o mesmo objetivo).

Nesse sentido, a previdência social é composta por um regime público de previdência e um regime privado. Aquele conta com caráter contributivo, solidário e de filiação obrigatória, voltado para a população de forma geral, contendo também um regime distinto, chamado de regime próprio, direcionado exclusivamente aos servidores públicos. Por sua vez, o regime privado, como o próprio nome sinaliza, conta com natureza jurídica de direito privado 8 e desenvolve-se através de filiação facultativa, caráter contributivo e contratual.

Conforme Barroso 9 :

“O sistema constitucional de previdência no Brasil comporta uma primeira grande divisão em público e privado. A previdência privada – não confundir com o regime aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada – é de natureza contratual, facultativa e complementar. Nela o Estado não participa, salvo na sua condição eventual de empregador, quando então será entidade patrocinadora, em situação análoga à de uma empresa. A previdência privada ou complementar, como também é conhecida, tem sua matriz constitucional no art. 202 e é regulada por lei complementar. De acordo com a disciplina em vigor, a previdência privada pode ser aberta ou fechada.

O sistema público de previdência, identificado como Previdência Social, distingue-se do privado por seu caráter institucional (não contratual), de filiação compulsória e financiamento mediante contribuições sociais e recursos orçamentários. Existem dois modelos de Previdência Social no Brasil: (i) o regime geral (RGPS), que congrega todos os trabalhadores da iniciativa privada (bem como outras pessoas que podem voluntariamente filiar-se), e é gerido pelo INSS, uma autarquia federal; e (ii) o regime próprio dos servidores públicos (RPPS), organizado por cada uma das entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, que reúne os servidores que ocupam ou ocuparam cargos públicos efetivos”.

O interessante da engenhosidade do legislador para a constituição normativa da previdência social brasileira é que o objeto do presente estudo, a previdência complementar do servidor público, implica justamente na justaposição de regimes com naturezas jurídicas distintas, uma pública e outra privada, para gerar uma melhor proteção jurídica, com vistas ao equilíbrio do sistema (partindo de uma perspectiva atual do sistema e voltada para o futuro).

Tudo isso para dizer que o estudo parte do regime público, que é o Regime Próprio de Previdência Social dos servidores públicos (RPPS), para analisar as mudanças (e os impactos) decorrentes da EC 103/2019 no regime privado, que visa complementar, especificamente, a proteção voltada ao servidor público.

Interessante analisar o caráter solidário do regime próprio de previdência social, especificamente elencado no art. 40 da Constituição Federal. Referido elemento do regime de previdência não é uma inovação da EC 103/2019, eis que a primeira vez que aparece na Carta Política é com a EC 20/98, posteriormente sendo mantido pela EC 41/2003 e pela reforma atual de 2019.

A doutrina 10 traça ilação relacionada à solidariedade do RPPS como sendo a base necessária que viabiliza a cobrança de contribuição social dos servidores inativos, já em gozo de benefício. Há...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197086859/a-previdencia-do-servidor-publico-e-as-alteracoes-da-emenda-constitucional-103-2019-uma-analise-do-art-40-14-a-22-da-constituicao-federal