Comentários à Reforma da Previdência - Ed. 2020

As Modificações no Financiamento do Regime Próprio de Previdência Social (Rpps) Decorrentes da Alteração dos Arts. 149 e 167 (Emenda Constitucional Nº 103/2019)

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Marcelino Alves de Alcântara

Advogado, Autor, Professor, Especialista em Direito Previdenciário pela Escola Paulista de Direito (EPD), Especialista em Direito Tributário pela Escola Paulista de Direito (EPD), Mestre em Direito das Relações Sociais (área de Concentração: Direito Previdenciário) pela Pontifícia Universidade Católica (PUC-SP), Coordenador dos Cursos de Pós-Graduação em Direito Previdenciário e Direito Previdenciário e do Trabalho da Escola Paulista de Direito (EPD), Ex-presidente da Comissão Especial de Regime Próprio da OAB/SP e Diretor do Instituto Brasileiro de Previdência Complementar e Saúde Suplementar (IPCOM).

Resumo: A Emenda Constitucional nº 103 /2019 foi aprovada e encontra-se em vigor. Ocorre que, além da implementação de regras mais duras para a fruição de diversos benefícios (em especial das aposentadorias), apresentou modificações nos regramentos constitucionais de financiamento. E essas alterações no financiamento da previdência social como um todo (englobando tanto Regime Geral de Previdência Social (RGPS) quanto Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)) seriam uma demonstração de que a reforma não afetaria somente os segurados, mas, também, os contribuintes, mediante transparência, aprimoramento arrecadatório, redução de benefícios fiscais, entre outros. Em outras palavras, seria uma espécie de contraponto para um maior endurecimento no trato das questões previdenciárias dos segurados. De qualquer forma, para se aumentar a contribuições dos servidores, deve haver justa causa para o aumento das alíquotas previdenciárias. Nesse sentido, aliás, os artigos 40 e 201 da Constituição exigem que o RPPS e o RGPS observem critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. Partindo dessa premissa, quaisquer alterações constitucionais na definição de alíquotas (e outras formas de aumento de tributação) demandam a demonstração de razão suficiente e ordenada a uma finalidade (exclusivamente, o custeio dos benefícios). Ocorre que esse pré-requisito não restou plenamente demonstrado.

Palavras-chave: Emenda constitucional – Regime próprio de previdência social – RPPS – Contribuições previdenciárias – Servidores – Aposentados – Pensionistas – Alíquotas – Equilíbrio financeiro e atuarial.

Abstract: Constitutional Amendment 103/2019 was approved and is in effect. It turns out that, in addition to the implementation of tougher rules for the enjoyment of various benefits (in particular pensions), it also presented changes in the constitutional rules of financing. And these changes in social security financing as a whole (encompassing both the General Social Security Regime (RGPS) and the Own Social Security Regime (RPPS)), would be a demonstration that the reform would not only affect policyholders, but also taxpayers through transparency, tax collection, reduction of tax benefits, among others. In other words, it would be a kind of counterpoint to a greater hardening in dealing with the insured's social security issues. In any case, to increase the contributions of civil servants, there must be just cause for the increase in social security rates. In this sense, in fact, Articles 40 and 201 of the Constitution require the RPPS and RGPS to observe criteria that preserve their financial and actuarial balance. Based on this premise, any constitutional changes in the definition of rates (and other forms of tax increase), demand the demonstration of sufficient reason and ordered to a purpose (exclusively, the costing of benefits). It turns out, this prerequisite has not been fully demonstrated.

Keywords: Constitutional amendment – Own social security regime – RPPS – Social security contributions – Civil servants – Retirees – Pensioners – Rates – Financial and actuarial balance.

1. Considerações Iniciais

A Emenda Constitucional nº 103 /2019 foi aprovada e encontra-se (parcialmente) em vigor. É uma realidade que, felizmente ou infelizmente, não pode ser ignorada.

De qualquer forma, ela teve como objetivo declarado promover adequações constitucionais, de forma a tornar equilibrado nosso sistema previdenciário, mediante a adoção de “um novo sistema de seguridade social sustentável e mais justo, com impactos positivos sobre o crescimento econômico sustentado e o desenvolvimento do País1 .

Ocorre que, para alcançar o fim proposto, além da implementação de regras mais duras para a fruição de diversos benefícios (em especial das aposentadorias), apresentou modificações nos regramentos constitucionais de financiamento.

E essas alterações no financiamento da previdência social como um todo (englobando tanto Regime Geral de Previdência Social (RGPS) quanto Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)) seriam uma demonstração de que a reforma não afetaria somente os segurados, mas, também, os contribuintes, mediante a adoção de critérios de “cobrança das dívidas tributárias previdenciárias; equidade, tratando os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, com todos brasileiros contribuindo para o equilíbrio previdenciário na medida de sua capacidade2 , transparência, aprimoramento arrecadatório, redução de benefícios fiscais, entre outros.

Em outras palavras, seria uma espécie de contraponto para um maior endurecimento no trato das questões previdenciárias dos segurados. De qualquer forma, para se aumentar a contribuições dos servidores, deve haver justa causa para o aumento das alíquotas previdenciárias. Nesse sentido, aliás, os artigos 40 e 201 da Constituição exigem que o RPPS e o RGPS observem critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.

Partindo dessa premissa, quaisquer alterações constitucionais na definição de alíquotas (e outras formas de aumento de tributação) demandam a demonstração de razão suficiente e ordenada a uma finalidade (exclusivamente, o custeio dos benefícios).

Ocorre que esse pré-requisito não restou plenamente demonstrado.

Tanto é verdade, que estudos da IFI (Instituição Fiscal Independente), que foi criada no final de 2016 com o objetivo de ampliar a transparência nas contas públicas, atuando no Poder Legislativo como auxiliar no trato das questões orçamentárias, identificaram que a economia da Reforma, em sua integralidade, decorre das alterações (reduções/endurecimentos de concessão) nos benefícios previdenciários, 3 e não do aumento das contribuições.

Assim, verdadeiramente, parece-nos que a modificações no financiamento da Previdência Social inseridas na EC nº 103/2019 não estão razoavelmente justificadas nos termos alegados pelo constituinte derivado.

De qualquer forma, mister se faz analisarmos as dicções das regras que modificam o custeio do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

2. Alteração do art. 149, § 1º, da CF/88

Nesse ponto, a primeira das normas a ser dissecada é o disposto no art. 149 da Carta Magna.

Primeiramente, o art. 149, caput, da CF de 88 4 traz a competência exclusiva da União para, exercendo a autorização constitucional, exigir as seguintes espécies tributárias: contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico e de contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Outrossim, informa que o exercício dessa competência demanda o respeito aos princípios da legalidade e anterioridade (art. 150, I e III, da CF) 5 , bem como da noventena (art. 195, § 6º, da CF 6 ).

Percebe-se, pois, que, no ponto que nos interessa, a previsão constitucional vem legitimar a União, como aquele ente dentro do nosso país que pode exigir as contribuições previdenciárias necessárias à manutenção e ou à extensão do sistema de seguridade social.

Pois bem, assentadas essas premissas iniciais, vamos analisar, de forma mais aprofundada, a novidade inserida pela EC nº 103/2019, mais especificamente, a previsão do art. 149, § 1º, da CF/88, in verbis:

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões.

A novidade implementada pelo constituinte derivado inicia informando quais entes estarão sujeitos a essa regra, quais sejam: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Resta perceptível que, dentro da nossa federação, todos serão afetados. Dessa forma, verifica-se que a alteração busca igualar as contribuições em âmbito nacional, de forma a eliminar as diferenças existentes (na forma de contribuir com a previdência) entre os servidores de cada um dos entes.

Em sequência, impõe que a disciplina do art. 149, § 1º, demanda a sua implementação por intermédio de lei. Ocorre que a novel legislação constitucional não disciplina qual espécie de lei será utilizada para exercer essa nova forma de cobrança: pode ser elaborada por lei ordinária 7 ou demanda lei complementar 8 ? Como não existe previsão específica, por via de regra, poderia ser instituída por lei ordinária. Todavia, tendo em vista tratar de questão tributária (contribuição previdenciária dos servidores), poderíamos entender que deveria respeitar os ditames do art. 146, III, da CF 9 , demandando lei complementar.

Acreditamos que, como a dicção do art. 146, III, da CF não faz menção às alíquotas (entre os elementos que devem ser objeto de norma geral em matéria tributária), bem como, pelo fato de que essa norma deve ser aplicada “em relação aos impostos discriminados nesta Constituição” (e estamos falando de contribuições previdenciárias), seria razoável que essa nova alíquota pudesse ser instituída por intermédio de mera lei ordinária (sem ofender a qualquer previsão constitucional). Tanto é assim que o art. 11 da EC nº 103/2019 vem informar que, até que entre em vigor “lei que altere a alíquota da contribuição previdenciária de que tratam os arts. , e da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004” (que é uma lei ordinária), será aplicada uma alíquota de 14% (quatorze por cento).

Outrossim, trata-se de contribuição específica para o Regime Próprio de Previdência Social (dos entes anteriormente citados). Em outros dizeres, essa nova regra não é aplicável ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – que foi objeto de semelhante alteração prevista no inciso II do art. 195 da Constituição Federal 10 , que trata das contribuições previdenciárias do trabalhador ao RGPS, autorizando que as alíquotas sejam progressivas ou escalonadas, de acordo com o salário de contribuição.

Outro ponto a ser destacado é que essa mudança na contribuição previdenciária do RPPS alcança, nos termos da respectiva norma, tanto os servidores “ativos” quanto “os aposentados e os pensionistas”. Assim, resta claro que essa novidade tem amplo alcance, afetando tanto aqueles que exercem atividade laborativa (servidores ativos) quanto aqueles que recebem benefícios previdenciários (aposentados e pensionistas).

Chegamos, agora, ao ponto mais controverso do § 1º do art. 149: a imposição de “alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões”.

Pois bem, originalmente, o sistema de custeio dos servidores (incluído os aposentados e pensionistas) é definido, entre outros, pela exigência de contribuição previdenciária à alíquota fixa de 11% (onze por cento), incidente sobre o salário de contribuição (base de cálculo), nos termos disciplinados nos arts. e da Lei 10.887/04:

Art. 4º A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento), incidentes sobre:

(...)

Art. ...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197086929/as-modificacoes-no-financiamento-do-regime-proprio-de-previdencia-social-rpps-decorrentes-da-alteracao-dos-arts-149-e-167-emenda-constitucional-n-103-2019