Comentários à Reforma da Previdência - Ed. 2020

A Emenda Constitucional N. 103, de 12 de Novembro de 2019, e as Alterações nos Artigos 194 e 195 da Constituição Federal, de 5 de Outubro de 1988

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Roberta Soares da Silva

Doutora em Direito das Relações Sociais pela PUC-SP. Professora-Assistente nos Cursos de Mestrado e Doutorado em Direito Humanos e das Relações Sociais da PUC-SP. Professora da Escola Paulista de Direito e Membro da Academia Brasileira de Direito da Seguridade Social – ABDSS. Sócia do escritório R. Silva & Barbosa Sociedade de Advogados.

Danilo de Oliveira

Doutorando e Mestre em Direitos Humanos pela PUC-SP. Presidente da Comissão de Direito Previdenciário OAB-Santos (2013/2018). Coordenador da Pós-Graduação em Direito do Trabalho e Previdência Social da Universidade Santa Cecília (UNISANTA). Sócio fundador Lamy Oliveira Santos Sociedade de Advogados.

Resumo: A Emenda Constitucional n. 103 , de 12 de novembro de 2019 (EC n. 103/2019), alterou substancialmente o sistema de previdência social no Brasil e estabeleceu regras de transição, alterando, entre outras normas jurídicas, os artigos 194 e 195 da Constituição Federal, que tratam da seguridade social brasileira e de seu financiamento. O artigo tem por objetivo comentar brevemente essas alterações trazidas pela EC n. 103/2019. Pôde-se inferir, teoricamente, que as mudanças relativas ao financiamento da seguridade social estão compatíveis com o sistema de seguridade social brasileiro, inclusive com a jurisprudência do C. STF. A seguridade social, notadamente o seu custeio, esteve, está e estará ainda por algum tempo [espera-se], na pauta das grandes discussões nacionais [e internacionais].

Palavras-chave: Capacidade contributiva – Contribuições para a Seguridade Social – Custeio – Equidade – Financiamento da Seguridade Social.

Abstract: Constitutional Amendment n. 103, of November 12, 2019 (EC n. 103/2019), substantially altered the social security system in Brazil and established transition rules, amending, among other legal rules, Articles 194 and 195 of the Federal Constitution, which deal with Brazilian social security and its financing. The article aims to briefly comment on these changes brought by EC n. 103/2019. It was possible to theoretically infer that changes related to social security financing are compatible with the Brazilian social security system, including the jurisprudence of the C. STF. Social security, notably, its costing, has been, is and will be for some time [it’s expected], on the agenda of major national [and international] discussions.

Keywords: Contributory Capacity – Social Security Contributions – Costing. Equity – Social Security Financing – Equality.

Introdução

A Emenda Constitucional n. 103 , de 12 de novembro de 2019 (EC n. 103/2019), alterou o sistema de previdência social no Brasil e estabeleceu regras de transição. Para tanto, alterou, entre outros, os artigos 194 e 195 da Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988 (CF/1988), ambos referentes à Seguridade Social, que, no Brasil, conforme opção do constituinte originário, abrange não apenas a previdência social, mas, também, a saúde e a assistência social (artigo 194, caput). O artigo 194 expressamente elenca objetivos da seguridade social, enquanto o artigo 195 trata do seu financiamento ou custeio. A seguir, serão analisadas juridicamente cada uma dessas alterações, tecendo breves comentários.

1. Alteração do art. 194, VI

Em relação ao artigo 194, a EC n. 103/2019 alterou a redação do seu inciso VI, o qual já previa como objetivo da seguridade social a diversidade da base de financiamento. Conquanto, houve uma alteração significativa na redação dada pela EC n. 103/2019, o inciso VI.

Assim ficou redigido:

[...] diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social.

Sem embargo, a inovação diz respeito à inserção de plano de contas contábil específico para cada área – receitas e despesas vinculadas às ações de saúde, previdência e assistência social.

Na nomenclatura contábil, “rubricas contábeis” é o chamado plano de contas, cujo objetivo é atender às necessidades de fatos contábeis ocorridos, de forma a possibilitar a construção dos principais relatórios de contas – todas as informações contábeis – receitas e despesas.

O princípio da diversidade da base de financiamento consolidou a formalização do planejamento – da planificação – do plano de contas, para cada aérea de atuação do sistema – saúde, previdência e assistência social.

O plano de contas é um vetor estabelecido pelo legislador, de modo a diversificar a carga tributária (contribuintes e fatos geradores), considerando as “rubricas contáveis” de cada subsistema do sistema de seguridade social.

Dessa forma, cada subsistema terá um plano de contas que lhe foi projetado, no intuito de buscar o equilíbrio financeiro e atuarial de todo o sistema protetivo.

As “rubricas contáveis” se constituem no plano de contas, cuja finalidade é contemplar previsões de despesas e receitas estabelecidas com base em parâmetros (avaliações) atuariais e destinadas à planificação econômica do regime e seu equilíbrio técnico, de forma que os recursos sejam suficientes para dar cobertura aos compromissos sociais assumidos pela entidade securitária em relação a todos os beneficiários amparados, seja nas prestações anuais, seja a conceder (SILVA, 2014, p. 91).

Com o plano de contas – uma planificação, um planejamento –, estar-se-á concretizando o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial de todo o sistema protetivo e consagrando o princípio constitucional da contrapartida, o qual constitui o comando, a chave que torna compulsório o equilíbrio entre despesas e receitas. O plano de contas é a peça fundamental para o equilíbrio técnico-financeiro da Seguridade Social, de modo que não ocorram superávits nem déficits.

Desse modo, o Sistema de Seguridade Social estará cumprindo com suas finalidades sociais – saúde, assistência e previdência social.

O equilíbrio financeiro e atuarial diz respeito ao equilíbrio entre receitas e despesas matematicamente calculadas – o plano de contas. Assim, em um sistema estruturado de capitalização, existe o equilíbrio atuarial, quando as receitas acumuladas em um dado momento equivalem ao valor das reservas matemáticas de todos os benefícios concedidos e a conceder.

Em um regime estruturado de repartição simples, que é o caso da Previdência Social, como não há formação de reservas, o equilíbrio atuarial seria representado pelo cálculo das contribuições e pela definição de regras de benefícios, com base em critérios atuariais consistentes, tendendo a gerar equilíbrio em longo prazo, considerando os riscos futuros e as demais variáveis atuariais.

Com a exigência do plano de contas, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social, estar-se-á buscando a efetividade ao princípio do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 e 201, da CF) e consagrando o princípio constitucional da contrapartida (art. 195, § 5º, da CF).

Em síntese, a mudança na redação do art. 194, VI, da Constituição, representa um avanço legislativo em termos de transparência, de controle e de fiscalização das receitas e despesas para os programas de saúde, previdência e assistência social.

2. Alteração do art. 195, II: progressividade das alíquotas

Acerca do artigo 195, que trata basicamente do financiamento da seguridade social por toda a sociedade, de forma direta e indireta (caput), a primeira alteração foi a do seu inciso II. Nele se incluiu o trecho “podendo ser adotadas alíquotas progressivas de acordo com o valor do salário de contribuição”, de modo que, agora, de acordo com o mandamento constitucional expresso, as contribuições sociais dos trabalhadores e dos demais segurados da previdência social [ao lado das contribuições sociais dos empregadores, formas diretas de custeio do sistema de seguridade social brasileiro] poderão observar a capacidade contributiva desses contribuintes. Ou seja, as contribuições sociais dos trabalhadores, há muito reconhecidas como legítimas espécies tributárias [Geraldo Ataliba], poderão adotar alíquotas progressivas a depender da capacidade contributiva objetivamente mensurada, o que se verificará pelo salário de contribuição. Trata-se, ao menos em tese, de um mecanismo de justiça social, fundado em um dever de solidariedade econômica para fins sociais de distribuição de riquezas. Segundo Carrazza:

O princípio da capacidade contributiva hospeda-se nas dobras do princípio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributário, os ideais republicanos. Realmente, é justo e jurídico que quem, em termos econômicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem tem pouco. [...]. As pessoas, pois, devem pagar impostos na proporção dos seus haveres, ou seja, de seus índices de riqueza. (2010, p. 94)

Ainda, Carrazza: “Sem impostos [tributos] progressivos não há como atingir-se a igualdade tributária. Logo, o sistema de impostos [tributos], no Brasil, deve ser informado pelo critério da progressividade”. (2010, p. 96)

Por sua vez, Amaro: “Hão de ser tratados, pois, com igualdade aqueles que tiverem igual capacidade contributiva, e com desigualdade os que revelem riquezas diferentes e, portanto, diferentes capacidades de contribuir”. (2011, p. 159 – original em itálico)

Ainda, Amaro:

Outro preceito que se aproxima do princípio da capacidade contributiva é o da progressividade, previsto para certos impostos, como o de renda. A progressividade não é uma decorrência necessária da capacidade contributiva, mas um refinamento desse postulado. A proporcionalidade indica que riquezas maiores gerem impostos proporcionalmente maiores (na razão direta do aumento de riqueza). Já a progressividade faz com que a alíquota para as fatias mais altas de riqueza seja maior. (2011, p. 165 – original em itálico)

Duas observações se fazem necessárias.

A primeira é a de que progressividade e proporcionalidade não se confundem, ao menos em matéria tributária. Enquanto naquela as alíquotas do tributo são majoradas na medida em que se aumenta a base de cálculo, nesta última apenas a base de cálculo aumenta. Assim, mantida a mesma alíquota, ricos e pobres pagam proporcionalmente o mesmo tributo, inobstante o quantum debeatur maior e menor, respectivamente.

A segunda observação é a de que com a nova redação do inciso II do artigo 195 da CF/1988, supera-se eventual discussão acerca da literalidade do § 1º do art. 145, também da CF/1988, que dispõe gramaticalmente acerca da possibilidade de impostos serem graduados de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Crê-se que a opção do constituinte reformador foi a de evitar eventual dúvida acerca de que a melhor exegese do dispositivo não se encontra na sua mera literalidade, o que encontra guarida em nossa doutrina e jurisprudência, inclusive na oriunda do Egrégio Supremo Tribunal Federal. 1

Amaro já entendia que:

Embora a Constituição (art. 145, § 1º) só se refira a impostos, outras espécies tributárias podem levar em consideração a capacidade contributiva, em especial as taxas, cabendo lembrar que, em diversas situações, o próprio texto constitucional veda a cobrança de taxas em hipóteses nas quais não se revela capacidade econômica (cf., por exemplo, art. 5º, LXXVII). (2011, p. 165 – original em itálico)

No âmbito...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197086958/a-emenda-constitucional-n-103-de-12-de-novembro-de-2019-e-as-alteracoes-nos-artigos-194-e-195-da-constituicao-federal-de-5-de-outubro-de-1988