Comentários à Reforma da Previdência - Ed. 2020

Regras Transitórias, de Transição e Cálculos Provisórios (Arts. 15 a 20 e 26 da Emenda Constitucional 103, de 2019)

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Luís Rodrigues Kerbauy

Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais (PUC-SP). Mestre e Doutor em Direito Previdenciário (PUC-SP).

Resumo: Os artigos 15 a 20 da Emenda Constitucional no 103/19 encerram regras transitórias e de transição. As primeiras encarregam-se de nortear provisoriamente situações que dependam de lei futura. As regras de transição cuidam daqueles que se filiaram ao sistema antes da promulgação da Emenda, mas ainda não haviam implementado todas as condições para que certo direito fosse incorporado ao seu patrimônio jurídico. O art. 15 prevê sistema de pontos, correspondentes à soma do tempo de contribuição e idade. O art. 16 estabelece idades mínimas, inferiores às da regra atual. O art. 17 indica pedágio de 50% do que faltava, na data da promulgação da Emenda, para a aposentadoria, para quem se encontra há, no máximo, dois anos deste direito. O art. 18 prevê a transição para a aposentadoria por idade. O art. 19 contempla regra transitória, dispondo acerca das aposentadorias especiais e do tempo de contribuição mínimo para a aposentadoria por idade. O art. 20 prevê a possibilidade de se aposentar integralmente, mediante cumprimento de pedágio de 100% do tempo de contribuição faltante para obtenção de aposentadoria. O art. 26, por fim, indica o cálculo provisório dos benefícios, até que lei superveniente regule definitivamente a matéria.

Palavras-chave: Previdência – Emenda – Transição – Transitória – Cálculo.

Abstract: Articles 15 to 20 of Constitutional Amendment 103/19 contain transitional rules, and rules of transition. The former is in charge of provisionally guiding situations that depend on future law. The latter takes care of those who joined social security before the enactment of the Amendment but had not yet implemented all the conditions for a certain right to be incorporated into their legal assets. Art. 15 provides a points system, corresponding to the sum of contribution time and age. Art. 16 establishes minimum ages, below those of the current rule. Art. 17 indicates a toll of 50% of what was missing, on the date of enactment of the Amendment, for retirement, for those who have been in this right for a maximum of two years. Art. 18 provides for the transition to retirement by age. Art. 19 contemplates a transitional rule, providing for special pensions and the minimum contribution time for retirement by age. Art. 20 foresees the possibility of retiring fully, through toll fulfillment of 100% of the missing contribution time for retirement. Art. 26, finally, indicates the provisional calculation of benefits, until supervening law definitively regulates the matter.

Keywords: Social security – Amendment – Transition – Transitional – Calculation.

1.Introdução

Os artigos 15 a 20 da Emenda Constitucional no 103/19 (EC 103) encerram uma regra transitória e cinco regras de transição. Estas, as de transição, diferenciam-se das primeiras por serem definitivas para certo grupo de pessoas identificáveis, por compartilhar dados característicos. As primeiras (transitórias), ao contrário, são efêmeras, encarregadas de nortear provisoriamente situações que dependam de lei futura que o faça. A redação do artigo que regula este último caso inicia-se, comumente, por expressões tais como “até a entrada em vigor de lei que regulamente a matéria”. São, portanto, limitadas no tempo, a demandar que novos dispositivos sobrevenham, tão brevemente quanto possível, para que o segurado se programe adequadamente.

A regra de transição perde sua aplicabilidade quando o grupo a que se destina deixa de existir. No caso da concessão de aposentadorias, isto ocorre quando as imposições da transição passam a ser mais rigorosas do que o comando geral 1 . Usualmente, cuidam daqueles que ingressaram no sistema antes da promulgação da Emenda, mas ainda não haviam implementado todas as condições para que certo direito fosse incorporado ao seu patrimônio jurídico. Dispositivos que indicam critérios aplicáveis a segurados filiados ao sistema antes da promulgação da Emenda possuem esta natureza transitória.

Cabe, neste ponto, ser feita uma distinção. A lei não retroagirá para prejudicar o direito adquirido (art. , XXXVI, da CF), que será invocado para proteger o sujeito de direito que alcançou todos os elementos definidos em lei. Esta é a divisória entre expectativa de direito (fase de incorporação) e direito adquirido, momento em que todas imposições se encontram verificadas.

A regra de transição surge como corolário do princípio da confiança, revelado pelo desdobramento do princípio da segurança jurídica, vista em sua natureza subjetiva (interna ao sujeito). Do ponto de vista objetivo, a segurança jurídica expressa-se pelo princípio da irretroatividade das leis: o segurado confiava na forma de aquisição da aposentadoria conforme definida em lei, frustrando-se quando, depois de vários anos contribuindo, defronta-se com o fato de que a borda para a qual navegava foi deslocada para alguns quilômetros adiante, exigindo-lhe esforço maior do que o inicialmente previsto. A regra de transição vem para ampará-lo, impedindo a total quebra de confiança, ao criar situação intermediária: não tão benéfica quanto as regras originais, nem tão penosas quanto as novas.

Ainda que o STF tenha entendido que não existe direito adquirido a regime jurídico 2 , princípio que se queda adormecido até o implemento de todas as condições para aquisição do direito 3 , as regras de transição transitam para além destes limites. São, em última análise, a garantia de que a palavra do Estado possui valor; fiam o sentido de que programar-se de acordo com diretrizes estabelecidas pelo Poder Público vale o sacrifício; contribuem para que o administrado confie na Administração Pública. Transgredi-las, revogá-las, provocam as mesmas indignação e frustração sentidas por um filho que assiste a seu pai descumprindo promessa anteriormente vista por todos como inquebrantável. Extirpá-las do mundo jurídico é ignorar a finalidade da sua própria existência.

Aliás, registre-se, ab initio, que o elevado número de regras de transição (são cinco, apenas para o RGPS), incluindo-se previsão de pedágio de 100%, ou restrição de pedágio de menor proporção (50%) somente aos que se encontram até dois anos da aquisição da aposentadoria, descobrem o lado bruto, e talvez desproporcional, da EC 103. Comparativamente, na Emenda nº 20/98, havia uma única transição, consistente de pedágio de 50%.

Professores foram contemplados. Tradicionalmente, gozavam de redução de cinco anos do tempo de contribuição para que fizessem jus à aposentadoria por tempo de contribuição 4 . Tratando a presente regra de transição para os que se filiaram ao sistema antes da promulgação da EC 103, que acabou com esta espécie de benefício (aposentadoria por tempo de contribuição), nada mais justo que regra própria para esta categoria de profissionais fosse igualmente aventada, com redução do tempo de contribuição e/ou da idade, previstos nas regras de transição.

Por fim, os cálculos de todos os benefícios concedidos na forma dos artigos 15 a 20 seguirão, provisoriamente, os ditames do art. 26, por dependerem de lei ordinária, superveniente, que os module.

Em linhas gerais, equivalerá ao produto de dois termos:

a) Base de cálculo: média aritmética de todos os salários de contribuição encontrados desde a competência julho de 1994, ou desde o início da contribuição, caso posterior àquela competência.

b) Alíquota: 60% + 2% para cada ano de contribuição que exceder 20 anos de contribuição para os homens, e 15, para as mulheres, bem como para aposentadoria especial obtida em 15 anos.

2.Comentários ao Artigo 15: Regra de Transição

O artigo 15 encerra comandos endereçados àqueles que já se encontravam vinculados ao sistema de previdência antes da data de promulgação da EC 103 e, sendo assim, possuem natureza de transição. De antemão, constata-se que se dirigem exclusivamente aos segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Aliás, os servidores públicos possuem regras transitórias e de transições próprias, contidas nos artigos 8º e seguintes do texto da Emenda, bem como no artigo 20, comum a ambos os regimes.

A leitura desses comandos não pode ser feita dissociada da forma como a Previdência Social encontra-se atualmente engendrada.

O art. 201 da CF/1988 dispõe, atualmente, as seguintes contingências:

I – cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada;

II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; (...)

Tratado com o devido vagar em momento próprio, o art. 201 dispõe, incialmente, quais as contingências acobertadas pela Previdência Social. Atinente às aposentadorias, o constituinte indica cobertura de idade avançada e de incapacidade permanente. Pressupõe-se que, atingida certa idade, a produção de riquezas encontra-se satisfeita e a inevitável redução da capacidade para o trabalho, minguante que se torna, passa a justificar o recolhimento do trabalhador aos seus aposentos.

Obviamente, esta equação obedece a critérios atuariais. Não se pode permitir que o tempo de aquisição do direito de se aposentar seja superior ao de percepção do benefício, pelo simples fato de que, geralmente, o total dos pagamentos mensais de contribuições é inferior ao valor da renda mensal da aposentadoria.

De toda sorte, juridicamente, exige-se seleção de eventos que demandem atuação do Estado a socorrer o trabalhador do desfalque que venha a sofrer na sua renda. A dificuldade desta escolha perpassa pelos abismos socioculturais e econômicos que o Brasil apresenta. Possivelmente, alguém que tenha se lançado no mercado de trabalho com 16 anos, na execução de trabalhos braçais, em alguma região com parcas condições sociais, depois de 35 anos, encontre dificuldades para se manter produtivo. Não obstante, a expectativa de sobrevida não diverge significativamente entre as diversas regiões, depois que a pessoa conta já com alguma idade.

Tomemos como exemplo o pior estado da Federação neste quesito: o Maranhão. Em 2018, a expectativa de sobrevida, na média para ambos os sexos, era de 71,1. Aproximadamente cinco anos menor do que a média nacional, portanto. Aos 65, todavia, projeta-se 17,1 anos de sobrevida, contra 18,8 verificados no Brasil 5 :

Sobrevida

Maranhão

Brasil

Variação

No nascimento

71,1

76,3

5,2

Com 65 anos

17,1

18,8

1,7

Fonte: Elaborada pelo autor.

É notória a maior longevidade da população nacional. Em 1940, vivia-se, em média, 10,6 anos quando atingida a idade de 65 anos. Em 2018, esta sobrevida cresceu para 18,8. Se, antes, um sujeito com 65 anos de idade morreria, em média, com 75,6 anos, atualmente, perderá a vida, em média, com 83,8, ou 8,2 anos na frente.

Todavia, as medidas do ajuste não são claras. Basta notar que a Lei nº 8.212/91 exige do Poder Executivo o envio anual ao Congresso Nacional de projeções atuariais relativas à Seguridade Social, abrangendo horizonte temporal de no mínimo vinte anos. Estas cartas, aparentemente, nunca foram todas adequadamente abertas sobre a mesa.

De todo modo, já não havia no texto constitucional anterior indicação de contingência ligada ao tempo de contribuição, e a dificuldade em identificá-la suscitava dúvida acerca da utilidade de se manter espécie de aposentadoria vinculada exclusivamente ao tempo de serviço.

O ideal seria dissociar o equilíbrio financeiro e atuarial da seleção do rol de proteção. A Seguridade Social deve ser utilizada precipuamente para promover a Ordem Social (art. 193). Daí sua alocação no Título VIII da Constituição Federal (Da Ordem Social), juntamente com as disposições que regem seu financiamento (art. 195). Na busca deste objetivo, por óbvio, o caixa deverá ser saudável. Alterar seus preceitos, tendo como norte finalidades econômicas, todavia, é um erro, cujas sequelas serão sentidas futuramente, por vezes, no mandato de governante distinto daquele que promoveu as reformas.

Evidentemente, manter um caixa saudável é inerente ao seguro social, e fazer constar expressão que remeta ao equilíbrio financeiro e atuarial seria despiciendo, em virtude desta notoriedade 6 . Esta menção, de certa forma, acaba por aproximar as finanças à proteção de riscos sociais, o que leva alguns a tomar, antecedentemente, previdência como sinônimo de medidas econômicas. Note-se que a regra da contrapartida, prevista no art. 195, § 5º, já cuida de obstar a criação de benefício sem a correspondente fonte de custeio e vice-versa: repele-se que contribuições sociais para custeio da Previdência Social sejam aventadas sem correlação com pagamento de benefícios.

De toda sorte, a aposentadoria por tempo de contribuição acarretava concessão de benefício de forma precoce, por permitir que mulheres se aposentassem com 30 anos de contribuição e homens com 35, permitindo que, por vezes, o benefício fosse recebido por mais tempo do que o do período aquisitivo.

O envelhecimento da população e os questionamentos de solvência da Previdência Social, associados à dificuldade de destaque da contingência protegida por esta espécie de benefício, fez com que a EC 103 acabasse por extirpá-lo do rol de proteção social, nos termos da redação atual do § 7º do art. 201:

§ 7º É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições:

I – 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, observado tempo mínimo de contribuição;

II – 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, para os trabalhadores rurais e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

Hoje, segurados filiados ao regime de previdência poderão se aposentar somente quando atingidas as idades de 65 e 62 anos, para homens e mulheres, respectivamente.

O Fator Previdenciário (FP), a seu modo, relacionava idade a tempo de contribuição, cuidando de reduzir o valor do benefício na proporção inversa à expectativa de sobrevida: quanto mais tempo para se viver no momento da concessão do benefício, de menor monta este seria.

Esta medida foi encampada pela Lei nº 9.876/99, um ano depois que a EC nº 20, de dezembro de 1998, falhou em retirar a aposentadoria por tempo...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197087004/regras-transitorias-de-transicao-e-calculos-provisorios-arts-15-a-20-e-26-da-emenda-constitucional-103-de-2019-comentarios-a-reforma-da-previdencia-ed-2020