As Implicações da Covid-19 no Direito Administrativo - Ed. 2020

35. Os Desafios do Sistema Federativo E O Exercício do Poder de Polícia No Enfrentamento da Pandemia de Covid-19 - 4ª Seção Poder de Polícia e Desafios do Sistema Federativo

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Autores:

VIVIAN MARIA PEREIRA FERREIRA

Advogada, mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV Direito SP e doutoranda em Teoria do Direito pela USP.

LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA

Advogado, mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP e Professor da Escola Paulista de Direito da PUC-SP.

1. Introdução: redescobrindo a federação

No início de 2020, autoridades sanitárias chinesas confirmaram a identificação de um novo coronavírus (Sars-CoV-19), responsável por diversos casos de pneumonia grave em Wuhan, na província de Hubei, na China. 1 Transmitido, ao que tudo indica, a partir do contato de mucosas com gotículas infectadas carregadas pelo ar, o novo vírus é altamente contagioso e, ao provocar quadros de doença respiratória grave, pode levar à morte. 2 O súbito aumento da demanda por leitos de UTI com respiradores para tratamento dos sintomas da doença (covid-19), por sua vez, tende a levar ao colapso os sistemas de saúde dos países afetados, aumentando assim o risco de morte dos infectados.

Com os números de mortos e de infectados crescendo exponencialmente e se espalhando por diversos países, não tardou para que a eclosão do novo vírus desse causa à emergência de uma crise sanitária mundial. 3 Já no final do mês de janeiro, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou a epidemia uma emergência de saúde pública de importância internacional. Na tentativa de conter a disseminação da doença, assistiu-se, ainda, à imposição de uma série de medidas de distanciamento socialmente perturbadoras e economicamente dolorosas por diversos países, incluindo medidas drásticas de quarentena de cidades, fechamento de serviços não essenciais e restrição a viagens.

Em resposta à situação mundial, as autoridades brasileiras começaram a adotar as medidas legais necessárias. Em 03.02.2020, o Ministério da Saúde editou a Portaria nº 188/2020, por meio da qual declarou Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus. Na sequência, veio a aprovação da Lei nº 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para o enfrentamento do coronavírus no país.

A lei é proveniente do Projeto de Lei nº 23/2020, de autoria do Poder Executivo e que tramitou em regime de urgência, tendo sido sancionada em apenas dois dias, em 06.02.2020. 4 Nos termos da exposição de motivos, a norma tem por objetivo articular a proteção aos direitos humanos e adequar os instrumentos jurídicos de vigilância à disposição do Estado para que este possa cumprir o seu dever constitucional de garantir o direito à saúde dos seus cidadãos. Visava, assim, coordenar

“as ações e os serviços do SUS em todas as esferas federativas para permitir uma atuação eficiente e eficaz, mediante a definição de instrumentos que possibilitem o enfrentamento ágil da situação de emergência sanitária internacional existente, objetivando a proteção da coletividade, com maior segurança jurídica.” 5

A norma prevê a possibilidade de que as autoridades adotem, no âmbito das suas respectivas competências, uma série de medidas que vão desde o isolamento social e a quarentena, até a requisição de bens e serviços de particulares, passando pela determinação de realização compulsória de exames ou tratamentos médicos e pela restrição à locomoção internacional, interestadual e intermunicipal.

Como se vê, tais medidas visam ajustar o exercício das liberdades individuais e da propriedade ao interesse coletivo, de modo a evitar a disseminação desenfreada da doença e o consequente colapso do sistema de saúde e a morte de milhões de pessoas em razão da covid-19, bem como propiciar condições para os avanços técnico-científicos necessários ao combate ao novo vírus. Cuida-se, nesse sentido, do exercício do poder de polícia, tema clássico no estudo do Direito Administrativo.

Quase imediatamente, no entanto, o problema passou a ser o de definir os limites da competência de cada um dos entes federativos para a adoção das referidas medidas. A emergência transnacional de saúde fez ressurgir entre nós o debate federativo: quais os limites das competências legiferantes da União vis-à-vis a competência dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios? E, em consequência, como se devem comportar os entes federados no exercício da função de Polícia administrativa que lhes é inerente?

A partir do momento em que as medidas previstas na lei saíram do papel e começaram a ser adotadas, Governo Federal, Estados e Municípios passaram a protagonizar conflitos federativos diários, criando um crescente desgaste político que revolve os limites e a necessidade das medidas adotadas. A situação, além de gerar insegurança jurídica, aumenta o risco de judicialização das questões relativas à covid-19, demandando de juízes respostas técnico-políticas para as quais não estão preparados e retardando a capacidade da Administração de reagir eficientemente à crise e adotar as recomendações mais atualizadas para o combate à doença. 6 No mais, a falta de unidade na mensagem estatal quanto à forma adequada de combate à doença tende a corroer a própria legitimidade das medidas adotadas pelo governo e, com isso, a reduzir a adesão voluntária da população ao plano coletivo que exige, de todos, grandes sacrifícios.

O presente artigo busca, assim, analisar o conjunto de normas e medidas administrativas que vem sendo adotado pelos diversos entes federativos na fase inicial de atuação estatal para o enfrentamento da pandemia de coronavírus à luz da divisão de competências estabelecidas na Constituição Federal de 1988, de modo a esclarecer como e até que ponto as normas existentes permitem uma atuação coordenada, racional e eficiente do Estado brasileiro. Não se pretende, evidentemente, esgotar a matéria, mas contribuir para o importante debate que hoje se coloca diante de uma situação absolutamente excepcional e que, ao que tudo indica, deverá testar os limites e a resiliência das instituições e dos institutos de direito administrativo e constitucional.

2. O poder de polícia e as medidas para o enfrentamento do vírus no Brasil

A Constituição Federal de 1988 assegura, a todos, uma série de direitos individuais e coletivos, entre os quais o direito à saúde, à liberdade e à propriedade. O exercício de tais direitos é disciplinado por lei, de modo a garantir a sua compatibilidade com o bem-estar social e com a realização dos objetivos públicos. Incumbe ao Estado, portanto, detentor do monopólio do uso legítimo da força, agir no sentido de disciplinar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público, atuação que a doutrina designa “poder de polícia”.

Não é o caso de fazer uma ampla digressão teórica acerca do tema. Para os fins do presente artigo, adota-se, por todos, a definição de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 815):

“A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se ‘poder de polícia’. A expressão, tomada nesse sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos.”

Assim, o poder de polícia compreende tanto as leis e os atos normativos de alcance geral, que delineiam o âmbito da liberdade e da propriedade, dimensionando tais direitos, quanto os atos administrativos que lhes dão execução (atos de polícia administrativa), que englobam as injunções concretas e atos específicos praticados em obediência a preceitos legais e regulamentares, como notificações para dissolução de reuniões, ordens de apreensão de documentos, interdição de estabelecimentos etc. (BANDEIRA DE MELLO, 2009, pp. 814-815).

Importa ressaltar que o exercício do poder de polícia pelo Estado não constitui uma interferência onerosa nos direitos individuais de liberdade e de propriedade. Antes, estabelece as fronteiras de tais direitos, de modo a assegurar que o seu exercício seja representativo de manifestação legítima, ajustando-se aos interesses coletivos. O exercício da polícia administrativa pode se traduzir em atos de observação, de prevenção, de fiscalização ou mesmo de repressão contra danos que poderiam decorrer da atividade dos indivíduos.

Em um Estado Democrático de Direito, no entanto, é evidente que a atuação estatal no exercício do poder de polícia deve estar estritamente pautada na legalidade e na perseguição do bem-estar coletivo, sob pena de desvio de finalidade apurável pela via do controle jurisdicional. 7 Nesse sentido, as determinações provenientes da autoridade pública e impostas coercitivamente pela Administração devem abranger genericamente as atividades e propriedades com a finalidade de evitar um dano social concreto e específico e garantir que se alcance objetivos expressos em lei e compatíveis com a Constituição. Deve-se, ainda, observar a proporcionalidade das medidas adotadas para a obtenção dos resultados pretendidos. 8

Historicamente, o poder de polícia sempre incidiu sobre matérias de segurança, de tranquilidade e de salubridade pública, que, em conjunto, perfaziam a noção de ordem pública (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 830). A higiene e a saúde públicas integram, nesse sentido, o campo próprio de incidência do poder de polícia e, em meio a uma pandemia viral, inevitável que os Estados lançassem mão desses instrumentos jurídicos para lidar com a crise humanitária que se lhes apresenta.

A Lei nº 13.979/20, que vem sendo chamada de Lei da Quarentena, estabeleceu em seu artigo que poderão ser adotadas, entre outras, medidas como o isolamento social; a quarentena; 9 a determinação de realização compulsória de exames médicos, vacinação ou tratamentos médicos específicos; a realização de estudos epidemiológicos; a exumação, necropsia e cremação de cadáver; a requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas; e a autorização para a importação de produtos sujeitos à vigilância sanitária sem registro na Anvisa.

Assim, a lei estabeleceu as normas gerais para o enfrentamento à pandemia, elencando uma série de medidas que podem ser adotadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios com essa finalidade. A questão que se coloca é saber,...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197092053/35-os-desafios-do-sistema-federativo-e-o-exercicio-do-poder-de-policia-no-enfrentamento-da-pandemia-de-covid-19-4-secao-poder-de-policia-e-desafios-do-sistema-federativo