As Implicações da Covid-19 no Direito Administrativo - Ed. 2020

64. Covid-19 e a Necessidade De Regulamentação do Federalismo Sanitário Cooperativo no Brasil - 13ª Seção Implicações Regulatórias

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Autores:

FLÁVIO HENRIQUE UNES PEREIRA

Doutor e Mestre em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais. Presidente da Comissão Especial de Proteção de Dados da OAB-Federal. Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Distrito Federal. Professor e Coordenador do curso de pós-graduação em Direito Administrativo do Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP – DF. Coordenador do mestrado profissional do IDP-SP. Foi Assessor Especial da Presidência do STF, Assessor de Ministro do STJ e Assessor de Ministro do TSE. Advogado.

RENAN CRUVINEL DE OLIVEIRA

Mestrando em Direito Comercial pela Universidade de São Paulo. Advogado.

INTRODUÇÃO

A pandemia provocada pelo Novo Coronavírus provocou enormes impactos políticos, sociais e econômicos no Brasil e, para lidar com eles, diversas políticas públicas foram implementadas com vistas a reduzir as consequências negativas da doença provocada pelo vírus. Dentre essas políticas, as medidas sanitárias geraram muito debate, não apenas em razão de seu papel na prevenção do contágio e controle da expansão do vírus, mas também porque escancaram fraquezas do sistema federalista de governança da saúde pública.

Dissonâncias entre as decisões tomadas entre os diferentes Poderes, níveis de governos e entes federativos, traduzidas em legislações conflitantes e decisões judiciais em conflito com as decisões tomadas pelos Poderes Executivo e Legislativo, revelaram a ausência de mecanismos efetivos de cooperação. Diante disso, o presente trabalho discutirá as razões para que o federalismo de cooperação, idealizado pela Constituição Federal de 1988, não tenha se efetivado a ponto de ser capaz de lidar com emergências, fruto de crises generalizadas como as pandemias.

A partir da análise da identificação dessas causas, buscar-se-á apresentar possíveis mecanismos de viabilização da cooperação entre os entes federativos, como forma de unificar e harmonizar atuações, tornando-as mais rápidas, eficientes e legítimas, como demanda uma emergência nacional de saúde. Esses mecanismos serão pensados a partir da regulamentação do art. 23 da Constituição da República, que trata da competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e prevê, em seu parágrafo único, que leis complementares fixarão as normas para a cooperação entre os entes federativos.

I. O FEDERALISMO SANITÁRIO BRASILEIRO

O processo de redemocratização brasileiro, em resposta às décadas marcadas pelo autoritarismo e centralização nos planos político e econômico que o antecederam, procurou criar uma Federação que fosse capaz de promover ideais democráticos e reduzir desigualdades, por meio, dentre outras estratégias, do aumento do poder e autonomia dos entes federados subnacionais.

Apesar disso, manteve-se centralizado no Governo Federal, especialmente, o financiamento e a capacidade normativa, como forma de garantir que os demais entes federativos cumprissem com os ideais democráticos e de redução de desigualdades. Isso refletiu enormemente no poder que têm esses entes para idealizar e implementar suas próprias políticas públicas, ao mesmo que os manteve dependentes do financiamento federal.

A partir do conjunto de técnicas de repartição de competências, a Constituição Federal de 1988 “almejava o estabelecimento de um Federalismo de Cooperação, no qual os entes federais deveriam combinar esforços para fomentar certos interesses e para alcançar os objetivos atribuídos pela Constituição ao Estado como um todo1 .

A assimetria entre poder e recursos dos entes federativos exige cooperação da governança federativa brasileira, para que os entes subnacionais garantam que as políticas centrais abranjam suas necessidades e que recebam apoio financeiro do Governo Federal, em troca do apoio local a políticas federais. Contudo, tal cooperação enfrenta dificuldades para ser implementada, dadas as diferenças ideológicas, socioculturais e econômicas entre os Estados, Distrito Federal e Municípios e os conflitos que elas geram, especialmente quando se trata da obtenção de recursos financeiros.

Por isso, o art. 23 da Constituição vigente atribuiu competências materiais comuns aos diferentes entes federativos e permitiu que o Congresso Nacional as regulasse por meio de lei complementar para, com isso, evitar choques e dispersão de recursos e esforços, coordenando-se as ações das pessoas políticas, com vistas à obtenção de resultados mais satisfatórios 2 .

A esse respeito, Bercovici 3 , ao analisar a repartição de competências federais e a situação político-econômica do país como impeditivo para a efetivação do modelo federal cooperativo previsto pela Constituição de 1988, assevera que não existe supremacia de um ente federado sobre o outro quando há cooperação. Em razão de as responsabilidades, assim como as competências, serem comuns, nenhum deles pode deixar de implementá-las, uma vez que isso prejudicaria toda a federação.

O autor defende, ainda, que a falta de coordenação e cooperação “se revela na ausência da lei complementar prevista no parágrafo único do art. 23 da Constituição, que deve regulamentar as normas para cooperação entre a União e os entes federados4 .

Para ele, deve haver cooperação quando houver estreita interdependência exigida por determinadas “matérias e programas de interesse comum, o que dificulta (quando não impede) a sua atribuição exclusiva ou preponderante a um determinado ente5 . O autor utiliza as ideias de Rovira 6 para descrever em que situações a cooperação deve ser utilizada e como deve ser implementada. Para os autores, há dois momentos de decisão na cooperação:

O primeiro se dá em âmbito federal, quando se determina, conjuntamente, as medidas a serem adotadas, uniformizando-se a atuação de todos os poderes estatais competentes em determinada matéria. O segundo momento ocorre em âmbito estadual ou regional, quando cada ente federado adapta a decisão tomada em conjunto às suas características e necessidades. Na cooperação, em geral, a decisão é conjunta, mas a execução se realiza de maneira separada, embora possa haver, também, uma atuação conjunta, especialmente no tocante ao financiamento das políticas públicas 7

Com relação à cooperação no fornecimento de serviços de saúde, Dourado, Dallari e Elias 8 defendem que a cooperação federal para política sanitária no Brasil é causa da regionalização das ações e serviços de saúde no SUS, segundo eles um dos mais engenhosos modelos concebidos para o exercício do federalismo cooperativo no Brasil, que busca a construção de uma rede regionalizada e hierarquizada de prestação de serviços públicos de saúde 9 .

Contudo, conforme defende Ramos, apesar da concentração política em busca da descentralização, o que se viu foram “disputas por recursos e pelo comando de serviços entre os governos nos Estados e nos Municípios. Ademais, a ação indutora promovida pelo Governo Federal não se mostrou eficaz o suficiente para criar espaços de cooperação e de coordenação federativa nos níveis subnacionais10 . O que se deu em grande medida em razão da municipalização da saúde que “criou obstáculos para a conformação de mecanismos de coordenação federativa com incidência sobre as relações intermunicipais, função que deveria ter sido desempenhada pelos governos estaduais” 11 .

Em resposta, criou-se o Pacto pela Saúde, como forma de criar um acordo infralegal por meio do qual os gestores das três esferas federativas definissem um sistema de repartição de competências sanitárias, com compromissos previamente negociados e que estabelecessem metas a serem atingidas de forma cooperativa e solidária 12 .

Apesar dos avanços desde a Constituição Federal na busca por uma política sanitária descentralizada, o federalismo sanitário cooperativo, que mesmo antes da pandemia provocada pela COVID-19 já enfrentava grandes desafios, com a crise de saúde mundial em razão do Coronavírus se mostrou incapaz de unificar as estratégias de prevenção e controle da expansão da doença e de seus impactos negativos.

II. A COOPERAÇÃO ENTRE ENTES FEDERATIVOS

Há inúmeras divergências quanto à centralização ou não de competências. Todavia, é certo que a compensação e o diálogo com entes subnacionais não apenas fortalecem o Governo Federal, como dá voz aos demais entes federativos, permitindo políticas públicas mais efetivas. Isso porque a cooperação é capaz de dirimir desigualdades, enormes em um país de dimensões continentais e aspectos sociais, políticos e econômico tão diversos.

Por outro lado, quando há conflito entre a União e os Estados, dificulta-se a implementação de políticas públicas nacionais, como as relacionadas à COVID-19. Por não haver diálogo, as decisões tomadas são conflitantes, de forma que freiam os efeitos das demais. Não se discute que freios e contrapesos são essenciais em uma Federação, contudo o alinhamento e união das atuações é fundamental para que sejam dadas respostas rápidas e eficientes em emergências como a provocada pela pandemia.

É necessário, portanto, desenvolver mecanismos capazes de permitir que o Governo Federal e os governos locais tomem decisões compartilhadas e coordenadas. Conforme defendido no Capítulo anterior, a política sanitária brasileira é o melhor exemplo de federalismo cooperativo brasileiro, de forma que é necessário seguir o seu bom exemplo e reforçá-lo, preparando-o para lidar com situação de grandes incertezas e urgência. Nesse sentido, é preciso buscar a efetivação da cooperação como ideal a ser buscado pela Federação.

Conforme asseveram Abrucio et al. 13 , o avanço desenfreado da Covid-19 em alguns países teve como grande impulsionador o fracasso da coordenação entre os níveis de governo. Os autores atribuem a disseminação do vírus em países profundamente afetados por ele, como Itália e Estados Unidos, aos seus modelos federativos e ao fracasso no diálogo e na construção de políticas concertadas.

A literatura sanitária nacional já defendia que as graves desigualdades entre os entes federados e a excessiva dependência de recursos transferidos pela União impedia a efetivação do federalismo cooperativo na política de saúde no Brasil 14 . Discute-se, nesse sentido, a melhor forma de descentralização das políticas públicas sanitárias, que dependem da definição da maneira mais adequada de descentralização de receitas e de redução das desigualdades regionais.

Em 2002, Bercovici já defendia que “a descentralização deve ser realizada de maneira articulada, não conflitiva, como vem ocorrendo. O desequilíbrio gerado na descentralização é solucionado com uma política planejada de cooperação...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197092429/64-covid-19-e-a-necessidade-de-regulamentacao-do-federalismo-sanitario-cooperativo-no-brasil-13-secao-implicacoes-regulatorias