Fake News e Regulação - Ed. 2020

Capítulo 14. As Novas Tecnologias no Processo Eleitoral: Existe Um Dever Estatal de Combate à Desinformação nas Eleições?

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Marilda de Paula Silveira

Mestre em Direito Administrativo e Doutora em Direito Público pela Universidade Federal de Minas Gerais. Coordenadora dos cursos de Pós-graduação em Direito Eleitoral da Escola de Direito de Brasília – EDB/IDP. Professora de graduação nas disciplinas de Direito Administrativo e Eleitoral da Escola de Direito de Brasília – EDB/IDP. Professora do programa de mestrado, na linha de pesquisa Constituição e Sociedade da Escola de Direito de Brasília – EDB/IDP. Líder da pesquisa em rede sobre financiamento de campanhas e Constituição. Membro fundadora da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP) e diretora do Instituto Brasileiro de Direito Eleitoral (IBRADE). Sócia da Silveira e Unes Advogados Associados.

1.Introdução

A questão chave que moveu a pesquisa deste artigo foi a guinada que se deu, nos últimos dois anos, ao tratamento do impacto da desinformação não apenas no Brasil, mas em todo o mundo. Essa modificação é atribuída às novas tecnologias de comunicação que, sem dúvida, são fator disruptivo no acesso ao conhecimento que leva às seguintes indagações: 1º) como definir o que é desinformação?; 2º) a desinformação se confunde com a mentira ou fake news?; 3º) o controle de conteúdo informacional merece tratamento diferenciado durante as eleições?; 4º) há um dever de combater a desinformação?; 5º) de quem é esse dever?; e 6º) nesse combate é preciso definir um juiz da verdade?

Diante da perplexidade imposta pelo tema, o primeiro desafio foi separar o joio do trigo, dando especificidade ao objeto de análise. O recorte inicial foi dado ao centralizar a análise especificamente no processo eleitoral. Embora alguns conceitos e as próprias conclusões possam ser ampliados para outros ambientes de decisão, o enfoque metodológico cumpre o importante o papel de tentar dificultar que a análise acabe enviesada.

Limitado o objeto de estudo à democracia eleitoral brasileira, era preciso definir o marco teórico em que se apoia o trabalho. Tendo em vista que a compreensão dos elementos que formam a democracia não é uniforme, sobretudo no papel da igualdade e da liberdade, era preciso delimitar os pressupostos que vão apoiar a análise.

Partindo de algum consenso no sentido de que as decisões são legitimadas pela igualdade e pela liberdade de escolha, o modo pelo qual a vontade se forma passa a ser elemento chave na qualidade da democracia. Nesse ponto buscou-se avaliar em que medida a desinformação interfere na formação da vontade. Para tanto, foi preciso subdividir os elementos da comunicação que podem levar a esse impacto para que questões diferentes não sejam tratadas de forma indiferente.

Diante da definição de que a pretensão de controle da desinformação insere-se no universo do controle de conteúdo, foi preciso apurar como a desinformação foi tratada pelos órgãos de controle até aqui, no processo eleitoral.

A partir desses dados, foi possível apontar e propor – sem pretensão de esgotá-los – alguns instrumentos que seriam capazes de reduzir o impacto negativo que a desinformação produz no processo decisório que decorre da formação da vontade do eleitor, reduzindo a liberdade do voto e, com efeito, a qualidade da democracia.

2.A formação da vontade como elemento central da democracia

A definição dos elementos que garantem maior qualidade à democracia não é consenso entre os estudiosos do tema. A divergência percorre o próprio conceito de Estado democrático, 1 a extensão das garantias de liberdade e igualdade 2 e as formas de implementação. 3

Reunindo algum consenso, Robert Dahl 4 aponta como fatores indispensáveis para se formar uma Democracia: a existência de representantes escolhidos em eleições livres, justas e frequentes; a liberdade de expressão; a existência de fontes alternativas de informação; a autonomia para se associarem os cidadãos na busca pelo exercício do Poder Político e a inclusão de todos os membros adultos do corpo político no processo.

A partir de Dahl, apesar de todas as divergências que cercam os debates sobre a democracia, é possível encontrar certa unidade na conclusão de que se busca converter, com a maior igualdade e liberdade possível, a vontade dos cidadãos em decisões que repercutem na vida em sociedade. 5 Nas democracias representativas, essas escolhas definem menos as decisões e mais os decisores.

A legitimação das decisões pela igualdade e pela liberdade de escolha é o fator que se comunica nas teorias democráticas. 6 A liberdade e a igualdade garantem que a força da maioria não se torne um elemento autônomo que acaba por oprimir as minorias. 7

Nessa perspectiva, o modo pelo qual a vontade se forma passa a ser elemento chave na qualidade da democracia.

3.A informação e o elemento central da vontade democrática: Fake News como um fator inserido no controle de conteúdo

A vontade de um cidadão é formada por uma complexidade de fatores 8 nem sempre racionais. É assim na vida privada, não seria diferente no momento em que encontra seu papel democrático. Quando se trata da liberdade do voto, a questão que se coloca é saber se a desinformação é capaz de impactar a autonomia da vontade.

Não se questiona que fatores afetivos e emocionais são relevantes na formação das escolhas, sobretudo quando inseridas no processo eleitoral. 9 O que se investiga nesse estudo, contudo, não contrapõe esse pressuposto: busca-se avaliar em que medida a informação também é relevante e como a desinformação atua na formação da vontade.

Aliás, o reconhecimento de que a vontade é formada por um processo racional e emocional é complementar nessa investigação. Afinal, eventual rede de desinformação pode servir como instrumento de fomento ao aprofundamento de emoções que podem interferir, de forma maliciosa e orquestrada, na formação da vontade.

Como bem pontua Diogo Rais, 10 essa preocupação não é nova e foi objeto de debates, no século XIX, quando “o barateamento do papel e o avanço tecnológico das máquinas impressoras permitiram que os jornais partidários expandissem seu alcance” 11 e, no século XX, quando o rádio e a TV dominaram o processo de comunicação e debatia-se o risco de se “favorecer uma espécie de manipulação do eleitorado em prol desses candidatos midiáticos, ao invés, de escolher os candidatos com mais capacidade para liderar a máquina pública, acabassem escolhendo os mais televisivos”. 12

Na mídia tradicional o impacto dos meios de comunicação na formação da vontade do eleitor é reconhecido como fator de interferência relevante na liberdade do voto. 13 Não por outra razão, o ordenamento jurídico brasileiro qualificou o uso abusivo dos meios de comunicação como ato ilícito capaz de corromper a legitimidade do pleito. Embora o enfoque não fosse o combate à desinformação, condenação pela prática desse ilícito leva à cassação do registro, do diploma ou do mandato do beneficiário ou responsável ilícito (art. 22 da LC 64/90). Por que seria diferente nas novas mídias que possuem instrumentos muito mais sofisticados e complexos de alcance a grupos específicos?

Seja qual for o veículo de exposição, a informação se apresenta por meio de linguagem (oral, escrita ou imagem). O formato em que se apresenta impacta da força com que a informação impacta o destinatário. O poder da mídia tradicional não estava apenas no oligopólio da plataforma e dos produtores de conteúdo [o que se tornou difuso com a tecnologia], mas na capacidade de moldar palavras, imagens e símbolos. 14 Na habilidade de apresentar os fatos do seu ponto de vista, coincidente ou não com a maioria ou com mesmo com o ator que vê sua história narrada.

O narrador tende ao objetivo de convencer seu destinatário. A desinformação, sobretudo quando produzida de forma maliciosa, não foge ao objetivo, ainda mais profundo, de convencer seus destinatários do conteúdo que veicula. A pretensão de convencer o destinatário envolve as mais diversas estratégias, inclusive a de projetar uma imagem de poder e influência daquele quem produz o conteúdo.

A prática não é nova nem mesmo na vida cotidiana, mas foi sofisticada nas novas plataformas de comunicação. Exatamente buscando retomar a confiabilidade da plataforma, o Twitter anunciou, em julho de 2018, que começará a remover dezenas de milhões de contas suspeitas. A reforma busca reduzir uma forma difundida de fraude por meio da qual muitos usuários inflam seus seguidores com contas automatizadas ou falsas, comprando a aparência de influência social para reforçar seu ativismo político, empreendimentos comerciais ou carreiras de entretenimento. 15

Parece evidente que as novas tecnologias potencializam o cenário de desinformação: são produzidas por players pulverizados que com ferramentas de baixo custo e fácil acesso manipulam imagens com enorme fidelidade; delimitam grupos de interesse e atingem exatamente o universo de preferências do usuário; pulverizam a informação através de origem anônima, falsa ou manipulada por robôs. Tudo isso potencializa a incapacidade do destinatário da informação de dialogar com seu conteúdo. 16

Da mesma forma, o Facebook iniciou uma política mais agressiva de combate as “redes coordenadas que se ocultam com o uso de contas falsas, escondendo das pessoas a natureza e a origem de seu conteúdo com o propósito de gerar divisão e espalhar desinformação”. 17 Esse modelo de fortalecimento da credibilidade envolve uma espécie de lavagem da informação 18 buscando driblar o algoritmo do Facebook.

Não bastasse, nessa era digital, as preocupações são ainda mais difusas. Aponta-se como fator relevante as chamadas “câmaras de eco” ou “bolhas digitais” que isolariam grupos pouco permeáveis ao debate e ávidos pela reafirmação de seus pontos de vista, o que seria favorecido pelo oceano de informações disponíveis. 19 Também chama a atenção o poder de concentração das mídias sociais – outrora típico do rádio e da TV – em plataformas que transformam qualquer usuário em produtor de conteúdo, sem qualquer filtragem significativa e com alcance de audiência que ultrapassa os veículos de comunicação tradicional.

Considerando o universo relevante de cidadãos que acessam a Internet no Brasil 20 e a interação dos usuários entre si e com o próprio conteúdo – muito mais ampla que nas mídias tradicionais – parece difícil, para não dizer impossível, sustentar que esse universo de informações não tenha potencial para impactar na formação da vontade do cidadão em geral e, sobretudo, no eleitor que atravessa um processo eleitoral extremamente curto e regulado, no Brasil.

A força do impacto causado pela desinformação publicada nas novas redes levou o Siri Lanka a suspender, temporariamente, o Facebook. Postagens falsamente declarando que os muçulmanos no Sri Lanka estavam envenenando os alimentos dados aos budistas foram removidas após uma investigação da própria plataforma, mas, ainda assim, levou à diversos ataques e mortes de muçulmanos. 21

Por isso é tão importante o debate sobre como essa interferência ocorre e como reagir diante de hipóteses em que é prejudicial. Afinal, da mesma forma que o acesso à informação garante maior autonomia, a desinformação é capaz de reduzir o grau de igualdade entre os usuários dessas plataformas e de liberdade com que se forma a vontade.

É nessa medida que a desinformação se torna um problema importante na democracia. Como no regime democrático é indispensável que se garanta que a vontade do cidadão se forme com o maior grau de igualdade e liberdade possível, a legitimidade democrática depende da manifestação livre de vontade.

4.As seis dimensões da desinformação e um recorte no controle de conteúdo

Como visto, não é de hoje que se discute o impacto da desinformação em regimes democráticos. Desde sempre houve produção desse tipo conteúdo (pela imprensa, pela comunidade científica, pelas empresas e por cidadãos individualmente), mas sua disseminação em grande escala estava subordinada a plataformas de comunicação oligopolizadas.

Já nessa época, não eram poucos os debates sobre os limites impostos ao controle de conteúdo: criminalização da mentira nas campanhas eleitorais, 22 limitações à liberdade de expressão no período eleitoral e pré-eleitoral, 23 definição e proibição de discursos de ódio, proibição de divulgar informações em determinado tempo e forma, 24 o impacto do Photoshop na compreensão da realidade, a truncagem e montagem para produção de humor sobre personagens da vida política etc. 25

O estudo do tema, contudo, ganhou outra dimensão diante das novas tecnologias. A modificação do cenário de disseminação e acesso à informação elevou a discussão a outro patamar. Estamos diante da criação de novas plataformas de comunicação (Twitter, Facebook, Instagram, YouTube etc.), da ampliação de tecnologias que permitem dissimular a verdade com perfeição (caso das Deep Fake News), da pulverização dos produtores de conteúdo (qualquer indivíduo cria perfis e pública conteúdo livremente), da perenidade da informação (que pode ser resgatado por qualquer indivíduo ou voltar a circular em qualquer momento), da criação de novas forças impulsionadoras de conteúdo (bots, indivíduos com milhões de seguidores; compartilhamento orgânico).

A essa altura, o estudo do tema parece propor um primeiro desafio: sistematizar os pontos de análise e onde se situa a pretensão de controle do que se convencionou chamar de Fake News, mas opta-se por classificar como desinformação. 26

Ao que parece, o impacto da informação na vontade do cidadão não possui apenas uma dimensão. Considerando os elementos que têm potencial para reduzir a liberdade do eleitor, impactando em sua autonomia da vontade por meio de conteúdo (des) informativo, propõe-se a segmentação do tema em 6 (seis) elementos: (i) o emissor da (des) informação; (ii) o responsável pela produção do conteúdo (des) informativo; (iii) o conteúdo (des) informativo em si; (iv) a plataforma ou meio pela qual o conteúdo (des) informativo é disponibilizado; (v) o momento em que a (des) informação é disponibilizada; e (vi) o receptor do conteúdo (des) informativo.

Cada um desses exige análise específica e poderia ser objeto de uma pesquisa própria. Como já exposto logo de início, esse estudo dedica-se ao item relacionado ao conteúdo da informação (iii), especificamente aos casos em que o conteúdo disseminado é desinformativo e pode impactar o processo eleitoral. É nesse ponto em que se situa o debate sobre o controle das chamadas Fake News nas eleições.

5.O processo eleitoral como espaço específico de escolha: o tratamento do tema pelos órgãos de controle do processo eleitoral e o desafio de equilibrar liberdade e controle

A primeira questão que se coloca a partir do que foi visto é se o controle de conteúdo informacional merece tratamento diferenciado durante as eleições.

Como visto, o debate sobre a disseminação de desinformação compõe um universo de antigas discussões sobre controle de conteúdo renovado pela criação de tecnologias que modificaram os emissores da informação, os produtores de conteúdo, a qualidade da informação, as plataformas de difusão e o tempo de audiência.

É inegável que esse novo cenário desafia a vida cotidiana, mas se apresenta de forma ainda mais desafiadora no processo eleitoral. As dificuldades são potencializadas, no Brasil, não apenas pelo processo eleitoral de tempo curto – que desafia os candidatos e seus apoiadores a atingir o eleitor com suas informações – mas também pela extensa regulação 27 que limita a divulgação de conteúdo, tornando ainda mais difícil a tarefa de garantir que o eleitor conheça os candidatos, os partidos e suas plataformas.

Reafirma-se, assim, o debate sobre a pretensão de diferenciar o regime de controle de conteúdo no processo eleitoral – como, aliás, já é próprio do sistema eleitoral brasileiro. Cabe, então, avaliar como a Justiça Eleitoral – órgão a quem cabe o controle das informações que atingem o processo eleitoral – vem dando tratamento à matéria.

Essa análise permitirá enfrentar o fato de que embora alguns debates sobre controle de conteúdo da informação sejam antigos, é preciso avaliar se as modificações tecnológicas que trazem maior capacidade de fragilizar a liberdade do voto não exigem que alguns institutos sejam repensados.

A regulação das atividades dos partidos, dos candidatos e dos eleitores, para garantir a liberdade do voto, possui extenso espectro que pode ser resumido no seguinte: i) redução da influência do poder econômico nas eleições (vedado o abuso do poder econômico, a compra de votos, gastos e arrecadação ilícitas da campanha); ii) redução o uso do poder político como fator de influência na vontade do eleitor (vedado o abuso de poder político e as condutas vedadas); iii) impedimento a que os meios de comunicação sejam usados de forma abusiva, de modo a interferir na vontade do eleitor (vedada a corrupção e a fraude).

Até então, a grande preocupação da legislação era com a manipulação da informação pelos detentores dos veículos de comunicação de massa. Ainda assim, não havia preocupação relevante com um dever geral de combate à desinformação:

O jornalismo de massa, que atinge e é capaz de mobilizar ou desmobilizar as pessoas, encontram-se hoje sob o controle de poucas pessoas. No Brasil é marcante a influência da televisão e poucas pessoas. No Brasil é marcante a presença da Televisão e da imprensa na escolha de presidentes da República, na construção e destruição de ídolos. O fato é que hoje vivemos em uma sociedade em que entre a realidade e o indivíduo existe a mídia e, principalmente, a televisão. 28

A regulação desse setor e a proteção da liberdade de imprensa e da liberdade de expressão tinha o objetivo de garantir o pluralismo de fontes diversificadas para que os cidadãos não fossem facilmente manipulados por um único ponto de vista. A liberdade de expressão e a liberdade de imprensa cumpriram – e cumprem papel muito importante nesse cenário.

Pesquisa no site do Tribunal Superior Eleitoral e nos sites dos Tribunais Regionais Eleitorais dos 27 (vinte e sete) estados do Brasil confirma essa conclusão. Após realizar busca com a expressão “desinforma$” 29 no link 30 de pesquisa jurisprudencial do TSE e dos 27 (vinte e sete) TREs retornaram apenas 6 (seis) resultados: 1 (um) acórdão do TRE-AC, 31 1 (um) acórdão do TRE-AM, 32 1 (um) acórdão do TRE-MS, 33 1 (um) acórdão do TRE-RJ, 34 1 (um) acórdão do TRE-RS 35 e 1 (um) acórdão do TRE-SC. 36

A pesquisa revelou não ter havido qualquer debate, 37 no plenário do Tribunal Superior Eleitoral, a respeito do tema desinformação. Já nas cortes regionais, apenas 2 (duas) fizeram referência à desinformação no contexto do controle de conteúdo. Um deles (TRE-RJ) faz análise da perspectiva do abuso do poder econômico e o outro (TRE-AC) considera propaganda irregular entrevista transmitida por um meio de comunicação favorecendo um candidato porque conteria agressão, deformação, desinformação.

O resultado de pesquisa em decisões monocráticas do Tribunal Superior Eleitoral não é diferente. A busca pela mesma expressão “desinforma$” no link 38 próprio retornou apenas dois 39 resultados que em nada se relacionavam com o tema de controle de conteúdo.

Por sua vez, ao efetuar busca de acórdãos pela expressão Fake News no link 40 de pesquisa jurisprudencial do TSE e dos 27 (vinte e sete) TREs apenas um único resultado retornou. Um recentíssimo acórdão do TRE-RJ menciona de forma colateral e en passant a expressão para destacar sua importância no contexto atual. 41 Já na pesquisa de decisões monocráticas, a mesma expressão retorna 6 (seis) resultados: todos de 2018, analisando pedidos de tutela de urgência, 42 mas apenas um único 43 cuidando...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197132546/capitulo-14-as-novas-tecnologias-no-processo-eleitoral-existe-um-dever-estatal-de-combate-a-desinformacao-nas-eleicoes-fake-news-e-regulacao-ed-2020