Registro de Imóveis e Parcelamento do Solo - Vol. IV - Ed. 2020

Capítulo 3. Registro Especial de Loteamentos e de Desmembramentos

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Capítulo 3. Registro especial de loteamentos e de desmembramentos

1.Noção

Registro especial de parcelamento do solo urbano é a inscrição predial, na modalidade registro em sentido estrito, realizada na matrícula da gleba parcelada, que formaliza e juridiciza a nova conformação da propriedade imobiliária como loteada ou desmembrada, e, assim, dá origem a novas unidades imobiliárias denominadas lotes de terreno, atribui as vias e área públicas, quando houver, à municipalidade, e submete o empreendimento ao regime jurídico da Lei nº 6.766/79.

1.1.Registro especial, pela sua previsão em lei especial

Compreende-se o adjetivo especial atribuído ao registro em questão, inicialmente, por sua topografia normativa singular: a previsão normativa e os requisitos necessários à inscrição constam em lei especial (art. 18 da Lei nº 6.766/79), distinta da comum ( Lei de Registros Publicos).

Pela mesma razão, também se diz especial, o registro da incorporação imobiliária, que conta com previsão legal em lei própria: art. 32 da Lei nº 4.591/64.

E há uma razão para a previsão desses registros em leis diversas da lei registrária comum: ambos (o do parcelamento do solo urbano e o da incorporação imobiliária) são capítulos importantes de uma obra maior, estão inseridos num contexto atributivo de juridicidade (legalidade) às operações (parcelamento do solo e incorporação imobiliária), como parte relevante desse conjunto de regularidade da atividade, sem a qual a integral disciplina da matéria legislada ficaria comprometida, manca.

Mas não só por isso o registro do parcelamento do solo urbano é especial.

É dito especial, também porque distinto do registro comum ou ordinário, em face das peculiaridades de seu processo, dos caracteres diferenciados de sua inscrição e de seus efeitos substanciais excepcionais.

1.2.Registro especial, pelo processo registrário especial

O registro do parcelamento do solo, então, também é especial porque está inserido no universo próprio de empreendimento imobiliário gerador de inúmeras unidades imobiliárias novas, que são destinadas, em regra, à oferta pública, e, daí, agrega-se ao registro predial a função social protetiva dos adquirentes dessas novas unidades, quer quanto à liquidez do domínio, quer quando à idoneidade do loteador, quer quanto à segurança do negócio e, enfim, ao bom termo do empreendimento.

Daí, por exemplo, a necessidade de processo de registro diferenciado: (i) com apresentação de inúmeros documentos, alguns relativos à idoneidade patrimonial e financeira do loteador, outros referentes à situação jurídico-real da gleba parcelada, outros pertinentes ao crivo de legalidade do contrato que servirá como padrão ou modelo para a alienação dos lotes, ou, ainda, à segurança na execução das obras de infraestrutura exigíveis e da regular implantação do empreendimento; (ii) com publicação de edital e oportunidade de impugnação por terceiros, após a qualificação positiva do registrador e antes do registro; e (iii) com ampla oportunidade de acesso aos interessados, que, comumente, não se verifica nos processos comuns de registro imobiliário.

1.3.Registro especial, por seus caracteres diferenciados

O registro do parcelamento do solo, por sua vez, também é especial pelos seus caracteres diferenciados, quer formais, quer materiais, indicativos de uma inscrição predial de vasta e variada irradiação jurídica.

De um lado, sob o ângulo formal, é inscrição única em tábua velha (na matrícula da gleba) e fonte de uma pluralidade de inscrições em tábuas novas (a matrícula dos lotes, com controle de disponibilidade em ficha auxiliar).

De outro, sob o ângulo material, é inscrição com multiplicidade de elementos inscritos (alguns de feição urbanística, outros de feição contratual, outros, ainda, de feição registrária) e com necessidade de um controle de legalidade não apenas atual, mas também futuro.

Reclama, pois, viva atenção do registrador não só com a qualificação para o registro especial (atual), mas também com o devir ou a dinâmica da operação empresarial ainda em curso após sua realização (futuro).

Com efeito, em regra, o parcelamento ainda não está implantado, e isso exige um controle de legalidade dessa implantação projetada para o futuro, especialmente o respeito ao prazo fixado para a execução das obras de infraestrutura apontados na aprovação e no cronograma de obras: é controle que também se impõe ao registrador, formalmente, observar.

E, ainda, por lei, os lotes não devem estar alienados, e isso determina o controle de legalidade dos negócios jurídicos que irão ingressar na serventia predial, também com necessária amarração aos dados daquele registro especial e dos documentos correlatos arquivados na serventia: v.g. plantas, memoriais descritivos, contrato-padrão.

1.4.Registro especial, pelos seus efeitos substanciais

E, ainda há mais: o referido registro do parcelamento do solo urbano abre caminho a efeitos substanciais importantes, que estão além dos efeitos jurídico-reais ordinários do registro predial, como é (i) a faculdade de negociar os lotes de terreno apenas após essa inscrição predial especial, bem como, (ii) uma vez agregados às alienações ou onerações dos lotes registradas, impedir que sejam objeto de evicção ou decreto de ineficácia (art. 55 da Lei nº 13.097/2015).

1.5.Registro especial e legalidade do parcelamento do solo urbano

Destaque-se que a atividade de parcelamento do solo submete-se, primeiramente, ao controle administrativo-urbanístico das Prefeituras Municipais, e, secundariamente, dos Estados e da União, conforme a peculiaridade de cada empreendimento. Isso, pois, justifica a necessidade de aprovações dos vários órgãos públicos, bem como de licenciamentos ambientais, conforme cada caso.

Contudo, as aprovações urbanísticas e licenciamentos ambientais iniciam, mas não fecham o quadro da regularidade do parcelamento do solo urbano, que depende, necessariamente, para tanto, do referido registro imobiliário (especial), no Registro de Imóveis do local da gleba.

Carecendo o empreendimento imobiliário em foco de aprovação urbanística, ou de licenciamento ambiental, ou, ainda, de registro imobiliário, não haverá licitude do loteamento ou do desmembramento.

É por isso, que se diz que (i) sem aprovação, não se pode dar início às obras do parcelamento (desmatamento, terraplenagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes etc.) e, (ii) sem registro imobiliário, não se pode alienar lote algum (quer por escritura pública de venda e compra, quer por contrato preliminar de compromisso de venda e compra, quer por proposta de compra, quer por reserva de lote, quer por qualquer instrumento que revele a intenção de alienação fracionada da gleba).

E o ilícito, nesse passo, não é apenas civil, mas também criminal.

Logo, em sede de legalidade de parcelamento do solo, a aprovação está para o início das obras, assim como o registro está para o início das vendas. Fora daí há crime contra a administração pública.

O registro especial do parcelamento, portanto, pressupõe sua aprovação e deve preceder à venda dos lotes, e, sem ele há mais que ilícito civil, há ilícito penal, e, ainda, quanto ao crime, ele é qualificado (art. 50, caput, I, e parágrafo único, I, da Lei nº 6.766/79).

A relevância do registro imobiliário em loteamentos e desmembramentos, portanto, é enorme, na medida em que esse registro especial atua como ponto relevante de amarração jurídica do parcelamento do solo, sem o qual a ilicitude é densa.

1.6.Registro especial e juridicização do parcelamento do solo urbano

É, pois, o registro que confere status de regularidade formal ao parcelamento e, ainda mais, é ele que opera a sua juridicização.

Pontes de Miranda é enfático ao apontar que a “juridicização do loteamento” se opera pelo registro predial, e, ainda, destaca que “o efeito principal do registro do loteamento é a perda da individualidade objetiva do terreno loteado e a aparição das individualidades objetivas dos lotes”. 1

Com o registro especial do parcelamento do solo urbano, então, o loteamento ou o desmembramento alça o status de regularidade formal, de legalidade ou juridicidade, e também constitui novo status jurídico de domínio jusprivado, juridicizando o câmbio do objeto jurídico da propriedade imobiliária, que deixa de existir como gleba e passa a existir como lotes: a unidade dominial da gleba morre e, simultaneamente, nasce a multiplicidade dominial dos lotes.

Na lição de Wilson de Souza Campos Batalha, com esse registro, “o todo, para os efeitos de direito, cinde-se em partes autônomas, viáveis, com possibilidade de existência própria e separada; cada lote não mais será pars fundi, mas novo fundus, incidindo, desde então, a legislação específica2 .

1.7.Registro especial e síntese de seus efeitos jurídicos

Hélio Lobo Junior, por fim, resume e sistematiza os efeitos jurídicos do registro do parcelamento, ao atribuir ao imóvel o novo status jurídico-registrário de propriedade parcelada: (i) os lotes passam a existir autonomamente; (ii) há separação das vias públicas e demais espaços livres, que passam a integrar o domínio do município (art. 22 da Lei nº 6.766/79); (iii) impõe-se, desde o registro especial, a subordinação à Lei nº 6.766/79, isto é, a novo regime jurídico-imobiliário. 3

Por isso, temos dito e repetido que o registro do parcelamento do solo urbano “fecha o quadro da juridicidade do empreendimento” e “juridiciza a operação”, configurando verdadeiro “nervo da juridicidade e da juridicização do parcelamento do solo4 .

2.História

2.1.Dec.-lei nº 58/37 e Lei nº 6.766/79

Coube ao Dec.-lei nº 58, de 1937, instituir entre nós o registro especial de loteamento.

E o que fez com tal maestria que, em seu tronco, esse molde legal permanece na Lei nº 6.766, de 1979, para o registro especial de parcelamento do solo urbano, nada obstante diferenças pontuais e complementos que se fizeram necessário.

Assim, tanto num, como noutro, temos (i) requerimento do loteador acompanhado de uma série de documentos a serem arquivados na serventia predial; (ii) dentre esses documentos, alguns referentes ao loteamento em si, enquanto núcleo urbano (v.g. plano ou projeto aprovado, planta e memorial do loteamento), outros referentes à tutela contratual dos adquirentes de lote (v.g. certidões pessoais, reais-imobiliárias e de tributos; contrato-tipo ou contrato-padrão); (iii), necessidade de publicação de edital, para eventual impugnação de terceiro, e, havendo, solução judicial; (iv) amplo acesso aos documentos depositados em cartório, para os interessados em geral, assegurando-lhes, pois, publicidade direta (não apenas indireta por informações e certidões do oficial registrador); (v) regime próprio de cancelamento do registro especial.

Portanto, historicamente, o registro especial de parcelamento do solo urbano, sob o aspecto material, ou do objeto inscrito, tem esses dois marcos legais – o Dec.-lei nº 58/37 e a Lei nº 6.766/79 –, mas não se pode negar aguda dose de semelhança estrutural entre ambos.

Formalmente, contudo, a diferença deles, num e noutro tempo, é evidente, mas essa diferença se impôs, sobretudo, pela reforma da organização interna do Registro de Imóveis, resultante da Lei nº 6.015/73 e de seu sistema de fólio real.

Assim, a formalização registrária que se realizava por inscrição de loteamento no Livro de Loteamentos (Livro 8), passou a se efetivar por registro (stricto sensu) de loteamento ou de desmembramento nas matrículas da gleba parcelada (Livro 2, das matrículas, geralmente substituído por fichas).

Convém, ainda, anotar que, a princípio e até o advento da Lei nº 6.766/79, essa inscrição e, depois, o registro (stricto sensu), eram reservados apenas aos loteamentos, pois os desmembramentos eram objeto de mera averbação de controle (art. 285 do regulamento instituído pelo Decreto nº 4.857, de 1939; art. 167, II, nº 4, da Lei nº 6.015/73). Contudo, a partir da Lei nº 6.766/79, o loteamento tanto como o desmembramento são objeto de registro (stricto sensu) 5 .

Para além desses dados elementares, no caminho da história do registro especial de parcelamento do solo, é importante destacar duas mudanças significativas: uma, pela análise do objeto dessa inscrição; outra, pelo exame dos efeitos atrelados aos registros das alienações e onerações dos lotes pelo loteador.

2.2.Lei nº 9.785/99

A primeira, resulta da Lei nº 9.785/99, que alterou a Lei nº 6.766/79, sobretudo para a disciplina do parcelamento urbano de interesse social realizado por agente público, e, assim, ampliou o objeto do suporte jurídico do registro especial, antes limitado à esfera do direito real, alargando-o para o âmbito da posse.

Cuida-se, de fato, de exceção, com incidência tão somente para aquela modalidade de parcelamento do solo promovido por ente público, para população de baixa renda 6 ; contudo, é inegável, que, nesse quadro excepcional, aquela lei expandiu a possibilidade do registro especial para parcelamento de gleba apenas possuída.

Ora, quer no Dec.-lei nº 58/37, quer na Lei nº 6.766/79, a titularidade jurídico-real do loteador, proprietário ou titular domínio útil (em caso de enfiteuse) da gleba, era indispensável ao registro especial, anotada a divergência de entendimentos quanto ao parcelamento por compromissário comprador gleba, mas, mesmo assim, quando admitido, o registro imobiliário desse contrato preliminar era sempre pressuposto necessário. Logo, fora de um suporte jurídico-real da gleba, assentado em inscrição predial preexistente, com publicidade irradiada pelo Registro Imobiliário, não era possível cogitar em registro especial de parcelamento do solo.

Mero possuidor, então, a que título for, não podia lotear nem desmembrar a gleba possuída, no regime jurídico da legislação de loteamentos e desmembramentos urbanos. Afinal, posse nem sequer era objeto de registro imobiliário e, portanto, sem esse suporte tabular da posse em assento predial, nem mesmo havia como operar o registro especial de parcelamento.

A Lei nº 9.785/99mudou esse panorama, pois, embora com incidência limitada aos parcelamentos realizados por agentes públicos, para população de baixa renda, com imissão na posse de gleba em ação expropriatória – e, por isso mesmo, por exceção – permitiu, primeiro, o registro dessa imissão na posse no álbum imobiliário, e, depois, o registro especial do parcelamento do solo urbano da gleba correlata, ainda carente de domínio em nome do loteador. Eis o teor da norma: “O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação” ( § 4º do artigo 18 da Lei nº 6.766/79, incluído pela Lei nº 9.785/99).

Adiante, a Lei nº 11.977/09 ampliou o registro da imissão provisória na posse, para toda espécie de desapropriação, determinando, sem distinção alguma, que “a imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente” ( § 4º do art. 15 do Dec.-Lei nº 3.365/41, com a alteração da Lei nº 11.977/09).

Observe-se, contudo, que, a rigor, não se cuida de posse qualquer, mas de posse qualificada e titulada judicialmente em ação expropriatória, ainda que provisoriamente. Isso, pois, autoriza afirmar que o registrador continua em seu campo de segurança formal e de inscrição de títulos: ele, a rigor, para o tal registro, não examina a posse, mas sim o título judicial de imissão do ente público na posse, abrindo-lhe, pois, acesso às tábuas prediais.

Mas, ainda assim, materialmente, não se pode negar que o substrato de titulação da gleba, a partir da qual estará, excepcionalmente, autorizado o seu parcelamento é a posse qualificada (por imissão judicial em ação de desapropriação) do ente público.

E, realizado o registro especial do parcelamento do solo urbano, em tal suporte jurídico, abre-se caminho para uma série de contratos e novos registros, todos marcados por aquela provisoriedade do título-raiz (imissão provisória de posse): haverá, então, para os lotes, contratos de cessão de posse, promessa de cessão de posse etc., todos com acesso ao Registro de Imóveis (art. 26, § 3º, da Lei nº 6.766/79, na redação da Lei nº 9.785/99).

Tudo, até que, na ação expropriatória, o ente público, de início mero possuidor provisório, com imissão judicial, torne-se proprietário do bem expropriado (no caso, da gleba parcelada), e, então, opera-se, no registro, a conversão da posse em propriedade ou em direito real correspondente, conforme o caso: “Com o registro da sentença que, em processo de desapropriação, fixar o valor da indenização, a posse referida no § 3o converter-se-á em propriedade e a sua cessão, em compromisso de compra e venda ou venda e compra, conforme haja obrigações a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstância que, demonstradas ao Registro de Imóveis, serão averbadas na matrícula relativa ao lote” ( § 5º do art. 26 da Lei nº 6.766/79, na redação da Lei nº 9.785/99).

2.3.Lei nº 13.097/2015 (art. 55)

O segundo ponto merecedor de destaque histórico, encontra-se no âmbito dos efeitos substanciais da inscrição predial da alienação ou oneração da unidade imobiliária consequente de parcelamento do solo.

Não se cuida, entretanto, de alteração alguma no bojo da Lei nº 6.766/79, nem em alguma lei específica que tenha cuidando longamente dessa disciplina, mas sim de uma inovação legal inserta num único artigo de lei, cujo campo de incidência, ademais, nem sequer foi específico para o parcelamento do solo, mas foi mais largo, para também abarcar a incorporação imobiliária e o condomínio especial.

Trata-se do art. 55 da Lei nº 13.097/2015, com a seguinte redação: “A alienação ou oneração de unidades autônomas integrantes de incorporação imobiliária, parcelamento do solo ou condomínio edilício, devidamente registrada, não poderá ser objeto de evicção ou de decretação de ineficácia, mas eventuais credores do alienante ficam sub-rogados no preço ou no eventual crédito imobiliário, sem prejuízo das perdas e danos imputáveis ao incorporador ou empreendedor, decorrentes de seu dolo ou culpa, bem como da aplicação das disposições constantes da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990”.

Evicção, “do latim, e-vincere, e-victus, significava entre os romanos o facto de uma parte decair judicialmente. E no moderno direito a evicção, em sentido próprio, significa ainda a perda duma cousa em consequência de sentença judicial, sendo assim privado dessa cousa, por um terceiro que a ela tinha direito, quem a havia adquirido7 .

Dizer, então, que o imóvel alienado (ou onerado) pelo loteador em favor de adquirente (ou de credor), não pode ser objeto de evicção (ou de decretação de ineficácia), significa que, ainda que terceiro, a princípio, tenha direito, não o terá à coisa: o imóvel fica com o adquirente (ou não deixa de garantir o credor daquela oneração), não será atribuído ao terceiro nem por sentença judicial. Referido terceiro, então, não fica com a coisa, mas apenas com direito pessoal, i.e., sub-rogado no preço ou eventual crédito imobiliário, e indenização contra o loteador.

Isso, então, é uma forte exceção ao sistema de legitimação registral, em favor da fé pública registrária, na medida em que, nessa hipótese, não mais se aplica a presunção relativa dos registros em nexo causal à titulação, desconsiderando-se, pois, a máxima de que, caindo o título, cai o registro, e assim em cascata. Em outros termos, se o registro for da alienação ou oneração pelo loteador de um lote de terreno, nos termos do art. 55 da Lei nº 13.097/2015, ele não vai cair, pouco importando a razão jurídica do terceiro e os vícios causais de algum negócio jurídico que lhe asseguram algum direito.

A tutela do adquirente de lote por essa norma, por consequência, fez subir, substancial e significativamente, o patamar a proteção do direito que lhe é assegurado.

Note-se, por fim, que essa tutela do adquirente, pelo registro do contrato de sua aquisição, que tem fundamento na precedência do parcelamento do solo, termina refletida no registro especial correlato: se não pode cair o registro efetivado da aquisição do lote (ou da alienação que lhe fez o loteador), natural e retroativamente, não pode cair o registro especial do parcelamento que lhe dá suporte.

3.Teleologia

A ratio iures no registro especial de parcelamento do solo urbano é associada à ratio iures da própria Lei nº 6.766/79 pelo binômio (i) tutela dos adquirentes e (ii) tutela urbanística e ambiental.

Nesse duplo fim, justifica-se a referida lei, que, para tanto, tem na aprovação e no registro imobiliário seus maiores pilares para conferir regularidade à operação de parcelamento do solo e, encontrando-se o registro em passo subsequente à aprovação e no estopim do início das vendas, é lógico que nele se concentrem aqueles dois fins.

3.1.Tutela dos adquirentes

O fim de tutela dos adquirentes é, no registro especial, de grande peso, a demonstrar não só a circunstância de que ele é pressuposto para o início de vendas dos lotes, mas também os inúmeros documentos que devem instruir o requerimento para o registro de loteamento ou desmembramento (art. 18 da Lei nº 6.766/79), alguns relacionados à verificação da liquidez dominial, outros à idoneidade do loteador, outros, enfim, à segurança dos negócios de …

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25 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158809/capitulo-3-registro-especial-de-loteamentos-e-de-desmembramentos-registro-de-imoveis-e-parcelamento-do-solo-vol-iv-ed-2020