Registro de Imóveis e Parcelamento do Solo - Vol. IV - Ed. 2020

Capítulo 3. Registro Especial de Loteamentos e de Desmembramentos

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1.Noção

Registro especial de parcelamento do solo urbano é a inscrição predial, na modalidade registro em sentido estrito, realizada na matrícula da gleba parcelada, que formaliza e juridiciza a nova conformação da propriedade imobiliária como loteada ou desmembrada, e, assim, dá origem a novas unidades imobiliárias denominadas lotes de terreno, atribui as vias e área públicas, quando houver, à municipalidade, e submete o empreendimento ao regime jurídico da Lei nº 6.766/79.

1.1.Registro especial, pela sua previsão em lei especial

Compreende-se o adjetivo especial atribuído ao registro em questão, inicialmente, por sua topografia normativa singular: a previsão normativa e os requisitos necessários à inscrição constam em lei especial (art. 18 da Lei nº 6.766/79), distinta da comum (Lei de Registros Publicos).

Pela mesma razão, também se diz especial, o registro da incorporação imobiliária, que conta com previsão legal em lei própria: art. 32 da Lei nº 4.591/64.

E há uma razão para a previsão desses registros em leis diversas da lei registrária comum: ambos (o do parcelamento do solo urbano e o da incorporação imobiliária) são capítulos importantes de uma obra maior, estão inseridos num contexto atributivo de juridicidade (legalidade) às operações (parcelamento do solo e incorporação imobiliária), como parte relevante desse conjunto de regularidade da atividade, sem a qual a integral disciplina da matéria legislada ficaria comprometida, manca.

Mas não só por isso o registro do parcelamento do solo urbano é especial.

É dito especial, também porque distinto do registro comum ou ordinário, em face das peculiaridades de seu processo, dos caracteres diferenciados de sua inscrição e de seus efeitos substanciais excepcionais.

1.2.Registro especial, pelo processo registrário especial

O registro do parcelamento do solo, então, também é especial porque está inserido no universo próprio de empreendimento imobiliário gerador de inúmeras unidades imobiliárias novas, que são destinadas, em regra, à oferta pública, e, daí, agrega-se ao registro predial a função social protetiva dos adquirentes dessas novas unidades, quer quanto à liquidez do domínio, quer quando à idoneidade do loteador, quer quanto à segurança do negócio e, enfim, ao bom termo do empreendimento.

Daí, por exemplo, a necessidade de processo de registro diferenciado: (i) com apresentação de inúmeros documentos, alguns relativos à idoneidade patrimonial e financeira do loteador, outros referentes à situação jurídico-real da gleba parcelada, outros pertinentes ao crivo de legalidade do contrato que servirá como padrão ou modelo para a alienação dos lotes, ou, ainda, à segurança na execução das obras de infraestrutura exigíveis e da regular implantação do empreendimento; (ii) com publicação de edital e oportunidade de impugnação por terceiros, após a qualificação positiva do registrador e antes do registro; e (iii) com ampla oportunidade de acesso aos interessados, que, comumente, não se verifica nos processos comuns de registro imobiliário.

1.3.Registro especial, por seus caracteres diferenciados

O registro do parcelamento do solo, por sua vez, também é especial pelos seus caracteres diferenciados, quer formais, quer materiais, indicativos de uma inscrição predial de vasta e variada irradiação jurídica.

De um lado, sob o ângulo formal, é inscrição única em tábua velha (na matrícula da gleba) e fonte de uma pluralidade de inscrições em tábuas novas (a matrícula dos lotes, com controle de disponibilidade em ficha auxiliar).

De outro, sob o ângulo material, é inscrição com multiplicidade de elementos inscritos (alguns de feição urbanística, outros de feição contratual, outros, ainda, de feição registrária) e com necessidade de um controle de legalidade não apenas atual, mas também futuro.

Reclama, pois, viva atenção do registrador não só com a qualificação para o registro especial (atual), mas também com o devir ou a dinâmica da operação empresarial ainda em curso após sua realização (futuro).

Com efeito, em regra, o parcelamento ainda não está implantado, e isso exige um controle de legalidade dessa implantação projetada para o futuro, especialmente o respeito ao prazo fixado para a execução das obras de infraestrutura apontados na aprovação e no cronograma de obras: é controle que também se impõe ao registrador, formalmente, observar.

E, ainda, por lei, os lotes não devem estar alienados, e isso determina o controle de legalidade dos negócios jurídicos que irão ingressar na serventia predial, também com necessária amarração aos dados daquele registro especial e dos documentos correlatos arquivados na serventia: v.g. plantas, memoriais descritivos, contrato-padrão.

1.4.Registro especial, pelos seus efeitos substanciais

E, ainda há mais: o referido registro do parcelamento do solo urbano abre caminho a efeitos substanciais importantes, que estão além dos efeitos jurídico-reais ordinários do registro predial, como é (i) a faculdade de negociar os lotes de terreno apenas após essa inscrição predial especial, bem como, (ii) uma vez agregados às alienações ou onerações dos lotes registradas, impedir que sejam objeto de evicção ou decreto de ineficácia (art. 55 da Lei nº 13.097/2015).

1.5.Registro especial e legalidade do parcelamento do solo urbano

Destaque-se que a atividade de parcelamento do solo submete-se, primeiramente, ao controle administrativo-urbanístico das Prefeituras Municipais, e, secundariamente, dos Estados e da União, conforme a peculiaridade de cada empreendimento. Isso, pois, justifica a necessidade de aprovações dos vários órgãos públicos, bem como de licenciamentos ambientais, conforme cada caso.

Contudo, as aprovações urbanísticas e licenciamentos ambientais iniciam, mas não fecham o quadro da regularidade do parcelamento do solo urbano, que depende, necessariamente, para tanto, do referido registro imobiliário (especial), no Registro de Imóveis do local da gleba.

Carecendo o empreendimento imobiliário em foco de aprovação urbanística, ou de licenciamento ambiental, ou, ainda, de registro imobiliário, não haverá licitude do loteamento ou do desmembramento.

É por isso, que se diz que (i) sem aprovação, não se pode dar início às obras do parcelamento (desmatamento, terraplenagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes etc.) e, (ii) sem registro imobiliário, não se pode alienar lote algum (quer por escritura pública de venda e compra, quer por contrato preliminar de compromisso de venda e compra, quer por proposta de compra, quer por reserva de lote, quer por qualquer instrumento que revele a intenção de alienação fracionada da gleba).

E o ilícito, nesse passo, não é apenas civil, mas também criminal.

Logo, em sede de legalidade de parcelamento do solo, a aprovação está para o início das obras, assim como o registro está para o início das vendas. Fora daí há crime contra a administração pública.

O registro especial do parcelamento, portanto, pressupõe sua aprovação e deve preceder à venda dos lotes, e, sem ele há mais que ilícito civil, há ilícito penal, e, ainda, quanto ao crime, ele é qualificado (art. 50, caput, I, e parágrafo único, I, da Lei nº 6.766/79).

A relevância do registro imobiliário em loteamentos e desmembramentos, portanto, é enorme, na medida em que esse registro especial atua como ponto relevante de amarração jurídica do parcelamento do solo, sem o qual a ilicitude é densa.

1.6.Registro especial e juridicização do parcelamento do solo urbano

É, pois, o registro que confere status de regularidade formal ao parcelamento e, ainda mais, é ele que opera a sua juridicização.

Pontes de Miranda é enfático ao apontar que a “juridicização do loteamento” se opera pelo registro predial, e, ainda, destaca que “o efeito principal do registro do loteamento é a perda da individualidade objetiva do terreno loteado e a aparição das individualidades objetivas dos lotes”. 1

Com o registro especial do parcelamento do solo urbano, então, o loteamento ou o desmembramento alça o status de regularidade formal, de legalidade ou juridicidade, e também constitui novo status jurídico de domínio jusprivado, juridicizando o câmbio do objeto jurídico da propriedade imobiliária, que deixa de existir como gleba e passa a existir como lotes: a unidade dominial da gleba morre e, simultaneamente, nasce a multiplicidade dominial dos lotes.

Na lição de Wilson de Souza Campos Batalha, com esse registro, “o todo, para os efeitos de direito, cinde-se em partes autônomas, viáveis, com possibilidade de existência própria e separada; cada lote não mais será pars fundi, mas novo fundus, incidindo, desde então, a legislação específica2 .

1.7.Registro especial e síntese de seus efeitos jurídicos

Hélio Lobo Junior, por fim, resume e sistematiza os efeitos jurídicos do registro do parcelamento, ao atribuir ao imóvel o novo status jurídico-registrário de propriedade parcelada: (i) os lotes passam a existir autonomamente; (ii) há separação das vias públicas e demais espaços livres, que passam a integrar o domínio do município (art. 22 da Lei nº 6.766/79); (iii) impõe-se, desde o registro especial, a subordinação à Lei nº 6.766/79, isto é, a novo regime jurídico-imobiliário. 3

Por isso, temos dito e repetido que o registro do parcelamento do solo urbano “fecha o quadro da juridicidade do empreendimento” e “juridiciza a operação”, configurando verdadeiro “nervo da juridicidade e da juridicização do parcelamento do solo4 .

2.História

2.1.Dec.-lei nº 58/37 e Lei nº 6.766/79

Coube ao Dec.-lei nº 58, de 1937, instituir entre nós o registro especial de loteamento.

E o que fez com tal maestria que, em seu tronco, esse molde legal permanece na Lei nº 6.766, de 1979, para o registro especial de parcelamento do solo urbano, nada obstante diferenças pontuais e complementos que se fizeram necessário.

Assim, tanto num, como noutro, temos (i) requerimento do loteador acompanhado de uma série de documentos a serem arquivados na serventia predial; (ii) dentre esses documentos, alguns referentes ao loteamento em si, enquanto núcleo urbano (v.g. plano ou projeto aprovado, planta e memorial do loteamento), outros referentes à tutela contratual dos adquirentes de lote (v.g. certidões pessoais, reais-imobiliárias e de tributos; contrato-tipo ou contrato-padrão); (iii), necessidade de publicação de edital, para eventual impugnação de terceiro, e, havendo, solução judicial; (iv) amplo acesso aos documentos depositados em cartório, para os interessados em geral, assegurando-lhes, pois, publicidade direta (não apenas indireta por informações e certidões do oficial registrador); (v) regime próprio de cancelamento do registro especial.

Portanto, historicamente, o registro especial de parcelamento do solo urbano, sob o aspecto material, ou do objeto inscrito, tem esses dois marcos legais – o Dec.-lei nº 58/37 e a Lei nº 6.766/79 –, mas não se pode negar aguda dose de semelhança estrutural entre ambos.

Formalmente, contudo, a diferença deles, num e noutro tempo, é evidente, mas essa diferença se impôs, sobretudo, pela reforma da organização interna do Registro de Imóveis, resultante da Lei nº 6.015/73 e de seu sistema de fólio real.

Assim, a formalização registrária que se realizava por inscrição de loteamento no Livro de Loteamentos (Livro 8), passou a se efetivar por registro (stricto sensu) de loteamento ou de desmembramento nas matrículas da gleba parcelada (Livro 2, das matrículas, geralmente substituído por fichas).

Convém, ainda, anotar que, a princípio e até o advento da Lei nº 6.766/79, essa inscrição e, depois, o registro (stricto sensu), eram reservados apenas aos loteamentos, pois os desmembramentos eram objeto de mera averbação de controle (art. 285 do regulamento instituído pelo Decreto nº 4.857, de 1939; art. 167, II, nº 4, da Lei nº 6.015/73). Contudo, a partir da Lei nº 6.766/79, o loteamento tanto como o desmembramento são objeto de registro (stricto sensu) 5 .

Para além desses dados elementares, no caminho da história do registro especial de parcelamento do solo, é importante destacar duas mudanças significativas: uma, pela análise do objeto dessa inscrição; outra, pelo exame dos efeitos atrelados aos registros das alienações e onerações dos lotes pelo loteador.

2.2.Lei nº 9.785/99

A primeira, resulta da Lei nº 9.785/99, que alterou a Lei nº 6.766/79, sobretudo para a disciplina do parcelamento urbano de interesse social realizado por agente público, e, assim, ampliou o objeto do suporte jurídico do registro especial, antes limitado à esfera do direito real, alargando-o para o âmbito da posse.

Cuida-se, de fato, de exceção, com incidência tão somente para aquela modalidade de parcelamento do solo promovido por ente público, para população de baixa renda 6 ; contudo, é inegável, que, nesse quadro excepcional, aquela lei expandiu a possibilidade do registro especial para parcelamento de gleba apenas possuída.

Ora, quer no Dec.-lei nº 58/37, quer na Lei nº 6.766/79, a titularidade jurídico-real do loteador, proprietário ou titular domínio útil (em caso de enfiteuse) da gleba, era indispensável ao registro especial, anotada a divergência de entendimentos quanto ao parcelamento por compromissário comprador gleba, mas, mesmo assim, quando admitido, o registro imobiliário desse contrato preliminar era sempre pressuposto necessário. Logo, fora de um suporte jurídico-real da gleba, assentado em inscrição predial preexistente, com publicidade irradiada pelo Registro Imobiliário, não era possível cogitar em registro especial de parcelamento do solo.

Mero possuidor, então, a que título for, não podia lotear nem desmembrar a gleba possuída, no regime jurídico da legislação de loteamentos e desmembramentos urbanos. Afinal, posse nem sequer era objeto de registro imobiliário e, portanto, sem esse suporte tabular da posse em assento predial, nem mesmo havia como operar o registro especial de parcelamento.

A Lei nº 9.785/99mudou esse panorama, pois, embora com incidência limitada aos parcelamentos realizados por agentes públicos, para população de baixa renda, com imissão na posse de gleba em ação expropriatória – e, por isso mesmo, por exceção – permitiu, primeiro, o registro dessa imissão na posse no álbum imobiliário, e, depois, o registro especial do parcelamento do solo urbano da gleba correlata, ainda carente de domínio em nome do loteador. Eis o teor da norma: “O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação” (§ 4º do artigo 18 da Lei nº 6.766/79, incluído pela Lei nº 9.785/99).

Adiante, a Lei nº 11.977/09 ampliou o registro da imissão provisória na posse, para toda espécie de desapropriação, determinando, sem distinção alguma, que “a imissão provisória na posse será registrada no registro de imóveis competente” (§ 4º do art. 15 do Dec.-Lei nº 3.365/41, com a alteração da Lei nº 11.977/09).

Observe-se, contudo, que, a rigor, não se cuida de posse qualquer, mas de posse qualificada e titulada judicialmente em ação expropriatória, ainda que provisoriamente. Isso, pois, autoriza afirmar que o registrador continua em seu campo de segurança formal e de inscrição de títulos: ele, a rigor, para o tal registro, não examina a posse, mas sim o título judicial de imissão do ente público na posse, abrindo-lhe, pois, acesso às tábuas prediais.

Mas, ainda assim, materialmente, não se pode negar que o substrato de titulação da gleba, a partir da qual estará, excepcionalmente, autorizado o seu parcelamento é a posse qualificada (por imissão judicial em ação de desapropriação) do ente público.

E, realizado o registro especial do parcelamento do solo urbano, em tal suporte jurídico, abre-se caminho para uma série de contratos e novos registros, todos marcados por aquela provisoriedade do título-raiz (imissão provisória de posse): haverá, então, para os lotes, contratos de cessão de posse, promessa de cessão de posse etc., todos com acesso ao Registro de Imóveis (art. 26, § 3º, da Lei nº 6.766/79, na redação da Lei nº 9.785/99).

Tudo, até que, na ação expropriatória, o ente público, de início mero possuidor provisório, com imissão judicial, torne-se proprietário do bem expropriado (no caso, da gleba parcelada), e, então, opera-se, no registro, a conversão da posse em propriedade ou em direito real correspondente, conforme o caso: “Com o registro da sentença que, em processo de desapropriação, fixar o valor da indenização, a posse referida no § 3o converter-se-á em propriedade e a sua cessão, em compromisso de compra e venda ou venda e compra, conforme haja obrigações a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstância que, demonstradas ao Registro de Imóveis, serão averbadas na matrícula relativa ao lote” (§ 5º do art. 26 da Lei nº 6.766/79, na redação da Lei nº 9.785/99).

2.3.Lei nº 13.097/2015 (art. 55)

O segundo ponto merecedor de destaque histórico, encontra-se no âmbito dos efeitos substanciais da inscrição predial da alienação ou oneração da unidade imobiliária consequente de parcelamento do solo.

Não se cuida, entretanto, de alteração alguma no bojo da Lei nº 6.766/79, nem em alguma lei específica que tenha cuidando longamente dessa disciplina, mas sim de uma inovação legal inserta num único artigo de lei, cujo campo de incidência, ademais, nem sequer foi específico para o parcelamento do solo, mas foi mais largo, para também abarcar a incorporação imobiliária e o condomínio especial.

Trata-se do art. 55 da Lei nº 13.097/2015, com a seguinte redação: “A alienação ou oneração de unidades autônomas integrantes de incorporação imobiliária, parcelamento do solo ou condomínio edilício, devidamente registrada, não poderá ser objeto de evicção ou de decretação de ineficácia, mas eventuais credores do alienante ficam sub-rogados no preço ou no eventual crédito imobiliário, sem prejuízo das perdas e danos imputáveis ao incorporador ou empreendedor, decorrentes de seu dolo ou culpa, bem como da aplicação das disposições constantes da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990”.

Evicção, “do latim, e-vincere, e-victus, significava entre os romanos o facto de uma parte decair judicialmente. E no moderno direito a evicção, em sentido próprio, significa ainda a perda duma cousa em consequência de sentença judicial, sendo assim privado dessa cousa, por um terceiro que a ela tinha direito, quem a havia adquirido7 .

Dizer, então, que o imóvel alienado (ou onerado) pelo loteador em favor de adquirente (ou de credor), não pode ser objeto de evicção (ou de decretação de ineficácia), significa que, ainda que terceiro, a princípio, tenha direito, não o terá à coisa: o imóvel fica com o adquirente (ou não deixa de garantir o credor daquela oneração), não será atribuído ao terceiro nem por sentença judicial. Referido terceiro, então, não fica com a coisa, mas apenas com direito pessoal, i.e., sub-rogado no preço ou eventual crédito imobiliário, e indenização contra o loteador.

Isso, então, é uma forte exceção ao sistema de legitimação registral, em favor da fé pública registrária, na medida em que, nessa hipótese, não mais se aplica a presunção relativa dos registros em nexo causal à titulação, desconsiderando-se, pois, a máxima de que, caindo o título, cai o registro, e assim em cascata. Em outros termos, se o registro for da alienação ou oneração pelo loteador de um lote de terreno, nos termos do art. 55 da Lei nº 13.097/2015, ele não vai cair, pouco importando a razão jurídica do terceiro e os vícios causais de algum negócio jurídico que lhe asseguram algum direito.

A tutela do adquirente de lote por essa norma, por consequência, fez subir, substancial e significativamente, o patamar a proteção do direito que lhe é assegurado.

Note-se, por fim, que essa tutela do adquirente, pelo registro do contrato de sua aquisição, que tem fundamento na precedência do parcelamento do solo, termina refletida no registro especial correlato: se não pode cair o registro efetivado da aquisição do lote (ou da alienação que lhe fez o loteador), natural e retroativamente, não pode cair o registro especial do parcelamento que lhe dá suporte.

3.Teleologia

A ratio iures no registro especial de parcelamento do solo urbano é associada à ratio iures da própria Lei nº 6.766/79 pelo binômio (i) tutela dos adquirentes e (ii) tutela urbanística e ambiental.

Nesse duplo fim, justifica-se a referida lei, que, para tanto, tem na aprovação e no registro imobiliário seus maiores pilares para conferir regularidade à operação de parcelamento do solo e, encontrando-se o registro em passo subsequente à aprovação e no estopim do início das vendas, é lógico que nele se concentrem aqueles dois fins.

3.1.Tutela dos adquirentes

O fim de tutela dos adquirentes é, no registro especial, de grande peso, a demonstrar não só a circunstância de que ele é pressuposto para o início de vendas dos lotes, mas também os inúmeros documentos que devem instruir o requerimento para o registro de loteamento ou desmembramento (art. 18 da Lei nº 6.766/79), alguns relacionados à verificação da liquidez dominial, outros à idoneidade do loteador, outros, enfim, à segurança dos negócios de alienação dos lotes, em si.

3.2.Tutela urbanística e ambiental

O fim de tutela urbanística e ambiental apresenta-se, por sua vez, não em modo direto e substancial, como ocorrem nos processos de aprovações urbanística e de licenciamentos ambientais, mas em modo indireto e formal, na medida em que o registrador apenas exige a apresentação deles e analisa tão somente a regularidade formal dos respectivos atos administrativos. Ao registrador, pois, não cabe, no exame das aprovações e licenças, “promover investigação de fundo, quer técnica, quer de controle de sua legalidade material8 . Afinal, ele é registrador, não arquiteto urbanista, nem gestor ambientalista, nem juiz.

3.3.Importância dos fins imediatos do registro especial

Identificar os fins de um instituto jurídico é, em primeiro plano, compreender sua razão de ser, extrair a carga valorativa ou axiológica que o sustenta, fixar o fundamento de maior relevo das normas que lhe dizem respeito, bem como dar vida e luz à interpretação jurídica, com energia suficiente para revelar o seu espírito, indo além da letra da lei.

A importância prática em identificar esses fins do registro especial, para bem interpretar e aplicar suas regras, é dupla e antagônica: primeiro, para impor o registro especial, em situações de aparente desnecessidade, mas que, a rigor, pelo exame dos fatos em ordem aos fins, revelam quadro de fraude ou burla à lei, que se quer, indevidamente, escapar; segundo, para afastar a imposição do registro especial, em situações de aparente necessidade, mas que, a rigor, estão desconectadas de seus fins, nada justificando, então, exigir-lhes os rigores da lei.

Daí, por exemplo, impõe-se a necessidade do registro especial, em verdadeiros parcelamentos do solo urbano disfarçados sob a capa de (i) condomínio voluntário, com alienação de frações ideais associadas à localização, numeração ou metragem em parte certa, ou à atribuição de área determinada, ou à significativa pluralidade de pequenas frações ideais e de condôminos sem vínculos de parentesco ou de outra ordem especial; (ii) clube, associação ou sociedade recreativa, com negociação de títulos agregados à transmissão de posse em áreas determinadas; (iii) sucessividade de desmembramentos de pequeno porte, que, pelo contexto circunstancial, autoriza inferir parcelamentos de feição empresarial.

De outra banda, é também o exame singular da real situação fática, em interpretação finalística da norma impositiva do registro especial, que justifica não o exigir em mero desdobro ou desmembramento de pequeno porte, desgarrados da feição empresarial do fracionamento do terreno, i.e., da necessidade de tutela de adquirentes e de aspectos urbanísticos e ambientais.

3.4.Fim indireto do registro especial no sistema de registro predial

Por último, não se pode olvidar, para além da proteção social dos adquirentes de lotes 9 e da tutela urbanística e ambiental 10 , do fim jurídico-registrário, que, embora colhido por reflexo, atua no aperfeiçoamento do sistema de registro predial, no ponto do controle da disponibilidade objetiva e da individualização das unidades imobiliária nas matrículas. Tudo, porque, com a planta e os memoriais (do loteamento e dos lotes), depositados no Registro de Imóveis, facilita-se, e muito, o respeito aos princípios de disponibilidade e de especialidade, objetivamente considerados.

3.5.Síntese dos fins do registro especial

Por consequência e em suma, pode-se sintetizar “o registro imobiliário do parcelamento do solo urbano em tríplice ratio iures: a) primeira: a necessidade de proteção jurídico-social aos adquirentes de lotes (quer quanto à liquidez do domínio, quer quanto à segurança do negócio jurídico); b) segunda: a necessidade de segurança jurídico-registral para o eficaz controle de disponibilidade e especialidade, nas situações de fracionamentos imobiliários; c) terceira: a necessidade de concentrar em um órgão, com função de marcar a juridicidade do parcelamento do solo, o controle formal de todas as licenças administrativas exigíveis em tutela dos aspectos urbanísticos e ambientais do empreendimento11 .

4.Epistemologia

Epistemologia do registro especial de parcelamento do solo urbano é uma simbiose de epistemologia jurídica. Não subiste de forma autônoma, mas decorre, necessariamente, de interação de duas espécies epistemológicas que aí vivem juntas: a epistemologia jurídica do registro imobiliário e a epistemologia jurídica do parcelamento do solo urbano.

4.1.Fontes epistemológicas do registro especial

Assim, ao aplicar o termo especial à referida inscrição predial, percebe-se, com clareza, que estamos num dos tópicos do estudo sistemático do Direito Registral Imobiliário, dentro da classificação das inscrições prediais por seus regramentos, objetos, peculiaridades, processos e efeitos.

Ao se reportar ao seu objeto material – parcelamento do solo urbano –, por sua vez, considerando, nesse universo de loteamentos e desmembramentos, o capítulo de sua inscrição predial, também se nota, com evidência, que se está no estudo sistematizado da juridicidade e da juridicização inerente ao Parcelamento do Solo Urbano, especialmente considerando sua posição morfológica e finalística estratégica, em contexto dogmático-jurídico civil e administrativo, isto é, a exigir o conhecimento e a aplicação de diversas categorias de Direito Civil (direitos reais, propriedade, contratos etc.), sem desprezo das categoria de Direito Administrativo (aprovação, licenciamento, imissão na posse de expropriante etc.).

A dúvida que fica, então, é saber se podemos estudar o registro especial em foco apenas como um ponto de duas espécies epistemológicas paralelas, ou se, na interseção do registro predial com o parcelamento do solo, é possível extrair uma epistemologia própria.

4.2.Simbiose epistemológica do registro especial, de feição interdisciplinar

Parece não ser possível cogitar em epistemologia própria se, nessa expressão, busca-se encontrar uma nova espécie, com autonomia de estudo científico; contudo, caso se admita uma simbiose epistemológica, com ênfase na necessidade de validar o conhecimento desse ponto ou espaço comum do conhecimento, com interação de elementos daquelas duas espécies epistemológicas, então a resposta pode ser diversa.

Caminhar, pois, em campo de simbiose epistemológica é caminhar numa abordagem metodologia interdisciplinar ou transdisciplinar, isto é, com mero diálogo solidário ou colaboração das especialidades distintas (interdisciplinaridade), ou com abertura plural à conhecimentos diversos, tal como se busca na pós-modernidade ou em gestão ambiental (transdisciplinaridade).

No caso, concentrada a matéria apenas num ponto ou espaço de interseção de duas categorias jurídicas, a simbiose epistemológica se opera tão somente pelo diálogo solidário ou colaboração daquelas duas especialidades diversas, ou seja, por interdisciplinaridade.

Daí, pois, a validação científica e o estudo sistematizado do registro especial de parcelamento do solo urbano demanda, especialmente em seu trato morfológico, uma metodologia própria de interação de elementos da ciência jurídica registral imobiliária com os da ciência jurídica do parcelamento do solo urbano.

4.3.Exemplos ilustrativos da simbiose epistemológica por diálogo interdisciplinar

Três exemplos são suficientes para ilustrar a assertiva da referida simbiose epistemológica por diálogo interdisciplinar, presente no registro especial de parcelamento do solo urbano.

O primeiro, é a rogação do registro especial, a demandar observância aos estudos sobre os legitimados para rogar a inscrição predial em geral, mas, adaptada, adequada ou em interação à realidade epistemológica do parcelamento do solo que, excepcionalmente, também confere legitimação aos entes públicos meramente possuidores, com imissão na posse de gleba em processo judicial expropriatório.

O segundo, o da qualificação registrária do registro especial, em que se observa, com nitidez, a necessidade de se apropriar da ciência registral referente ao juízo de qualificação de registros integrada aos elementos da sistematização científica do parcelamento do solo, ordenados em múltiplos e diversos elementos técnicos e jurídicos, apontando para um caminho próprio de diálogo interdisciplinar.

O terceiro, por fim, o do procedimento de registro imobiliário, que, no caso, conserva a base morfológica da teoria do registro predial (rogação, prenotação, qualificação e inscrição), mas é ampliado e abre espaço às necessidades específicas advinda dos fins legais e teóricos do parcelamento do solo urbano (publicação de editais, comunicação à municipalidade, possibilidade de impugnação de terceiro, e decisão judicial, se impugnação houver).

5.Dogmática

A dogmática do registro especial em pauta é concentrada na Lei nº 6.766/79, em poucos artigos (arts. 18 a 24).

5.1.Regras do registro especial na Lei nº 6.766/79

A principal norma jurídica é a do artigo 18 da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, porque ela é a regra que (i) impõe (no caput) a obrigatoriedade, o dever jurídico do registro especial; (ii) especifica (nos incisos) o rol dos documentos que devem acompanhar o requerimento de registro de loteamento ou de desmembramento; (iii) complementa ou excepciona (nos parágrafos) exigências específicas indicadas naquele rol documental.

O artigo 19 dessa lei é de feição procedimental, estabelecendo as regras próprias do processo de registro especial, que o diferenciam do processo de registro comum: (i) inibição de promover a inscrição após a qualificação positiva do registrador, sem prévia abertura à fase de comunicação ou divulgação da pretensão registrária, e de impugnação do registro por terceiro; (ii) publicação de edital para cientificar terceiros e comunicação à Prefeitura sobre a iminência do registro especial a se realizar; (iii) eventual impugnação por terceiros, no prazo legal; (iv) havendo impugnação, (iv.i) intimação da Prefeitura Municipal ou do Distrito Federal, se o caso, para manifestação; (iv.ii) encaminhado ao juiz competente, para, ouvido o Ministério Público, decidir; (v) sem impugnação no prazo legal, ou resolvida em desfavor do impugnante, formalização do registro especial, com nova comunicação, agora da inscrição efetuada, à Prefeitura.

O artigo 20, por sua vez, disciplina o aspecto formal do registro especial, e o artigo 21 buscou resolver a situação peculiar de área loteada em mais de uma circunscrição imobiliária.

O artigo 22 cuidou de um dos importantes efeitos do registro especial, que é a de transmissão ao domínio do Município das áreas públicas, que compõe o novo nucleou urbano (“(...) vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo”).

O artigo 23 dispõe sobre o regime próprio de cancelamento do referido registro especial realizado, e, por último, o artigo 24, sobre a peculiaridade da publicidade direta (e não apenas indireta, por certidões e informações do registrador), em favor de qualquer pessoa, do processo de registro especial, bem como de todos os documentos depositados, independentemente de pagamento de custas ou emolumentos.

5.2.Regras complementares de registro especial em normas de serviço das Corregedorias

Em carácter complementar ou suplementar à disciplina legal do registro especial de parcelamento do solo urbano, existem, ainda, as regras fixadas pelas Corregedorias de Justiça, especialmente as estaduais, constantes em Códigos de Normas Extrajudiciais ou dos Serviços Notariais e de Registro, Normas dos Serviço Extrajudiciais de Notas e de Registro ou Normas de Serviços da Corregedoria Geral de Justiça (NSCGJ), como ocorre no Estado de São Paulo: Provimento CG nº 58/89, atualizado pelo Provimento CG nº 56/2019, itens 164 a 192, Capítulo XX, Tomo II.

6.Morfologia

Em morfologia do registro especial do parcelamento do solo urbano, estuda-se a parte mais densa dessa matéria, que é o procedimento de registro especial em cada um de seus passos.

6.1.Referências gerais

Antes, contudo, da análise separada de uma de suas etapas, convêm algumas referências gerais desse ponto.

Inicialmente, destaque-se a natureza administrativa do procedimento, com trâmite necessário em Registro Imobiliário, podendo comportar uma fase judicial, a da impugnação, cuja natureza pode variar entre a feição jurisdicional e a feição administrativo-judicial, segundo o trato da matéria em cada Estado-membro da federação. Assim, por exemplo, no Estado de São Paulo, inicialmente entendia-se que essa fase judicial e eventual da impugnação era de natureza jurisdicional, no âmbito do Juízo de Direito, mas, depois, no ano 2000, alterou-se o entendimento e se tem afirmado, até hoje, sua natureza administrativo-judicial, no âmbito do Juízo Corregedor.

Logo, pode-se dizer que o processo de registro especial de parcelamento tem duas grandes fases – uma necessária e administrativa, outra eventual e administrativo-judicial (ou jurisdicional, quando assim se entender) – e, em cada uma delas, suas etapas singulares.

A formalização desse processo de registro especial, em regra, é em autos físicos, similar ao que se vê, de praxe, em processos judiciais em meio físico, mas nada obsta, onde já houver viabilidade técnica e regulamentação adequada (especialmente da Corregedoria da Justiça), que tudo se processe em modo processual eletrônico, com digitalização, documentação e trâmite eletrônicos.

Nesses autos, então, opera-se toda a formalização do processo, neles reunindo todos requerimentos, documentos, exames e atos realizados, em ordem cronológica e, quanto aos documentos, segundo a ordem de disposição da própria lei (art. 18). E a vida desses autos não é apenas até a inscrição predial, mas se mantém para o futuro, não só para neles se incluir, decidir e arquivar atos futuros correlatos (como a alteração do contrato-padrão, ou a apresentação do Termo de Verificação e Entrega das Obras – TVEO – emitido pela Prefeitura), mas também para se manter o arquivamento ordenado dos documentos depositados, a que tem acesso qualquer pessoa, para pesquisa e verificação.

Nesse processo de registro especial, em caso de desqualificação pelo registrador, cabe a dúvida registrária, inconfundível com a eventual impugnação da pretensão de registro: “a) aquela, que tem fundamento legal no artigo 198 da Lei de Registros Publicos, é fruto do dissenso sobre a prática de ato de registro entre o oficial registrador (que se nega promovê-lo) e o interessado, dissenso esse que, no Estado de São Paulo, será solucionado em âmbito administrativo-judicial por reexame (ou requalificação) registral do Juiz Corregedor da Serventia Extrajudicial respectiva e, se houver recurso, do Conselho Superior da Magistratura (RT 590/114, 564/103 e 560/92); b) esta, que tem fundamento legal no artigo 19 da Lei no 6.766/79, é fruto da impugnação de terceiro ao registro de parcelamento pretendido pelo interessado, estribada em direito real e que, no Estado de São Paulo, a princípio, era resolvida no âmbito jurisdicional, por Juiz de Direito e, ante a apelação, por uma das Câmaras Cíveis da Seção de Direito Privado do Tribunal de Justiça (RT 650/95, 606/104, JTJ 74/389 e 81/454), mas, atualmente, tem sido resolvida no âmbito administrativo-judicial, por Juiz Corregedor Permanente e, ante o recurso administrativo, pelo Corregedor Geral da Justiça12 .

Fixadas essas linhas gerais, é possível avançar, em detalhes, sobre cada um dos passos do registro especial, separando-os, para melhor e didática compreensão da matéria.

6.2.Fase administrativa do processo de registro especial

A fase administrativa do processo de registro especial de parcelamento do solo urbano é aquela de trâmite necessário no campo extrajudicial do Registro Imobiliário, com a exceção natural (como também ocorre nos processos comuns de registro) do processo de dúvida registrária, o qual, nada obstante conserve a natureza administrativa, tem sua solução deslocada, em primeiro grau, para a esfera do Juízo Corregedor Permanente, e, em segundo grau, para o órgão competente de cada Tribunal de Justiça designado para julgar a apelação correlata (no Estado de São Paulo, o Conselho Superior da Magistratura).

Para fins didáticos, oportuna sua divisão em seis tópicos ou etapas: (i) rogação; (ii) documentação; (iii) qualificação registrária; (iv) comunicação; (v) edital; (vi) registro 13 .

6.2.1.Rogação de loteamento ou desmembramento

Rogar é pedir ou requerer o registro especial, em expressa e formal (forma escrita, em instrumento particular ou público) manifestação de vontade, formulada pelo legítimo interessado no parcelamento urbano da gleba, orientada à demanda específica de inscrição de loteamento ou de desmembramento.

Sem a expressão de vontade do legitimado para o parcelamento, sem o primeiro e maior motor do loteamento e do desmembramento, o volitivo, não pode haver registro especial algum: pas de inscription sans volonté.

Portanto, o requerimento é o título nuclear, principal, do registro especial de loteamento ou desmembramento; os documentos, ainda que indispensáveis e de extrema relevância (como é, por exemplo, a aprovação municipal), e ainda que alguns comportem qualificação como títulos, nada podem sem aquele ato jurídico formal (o requerimento).

6.2.1.1.Requerimento

O ponto inicial do processo de registro especial, portanto, é o requerimento, indispensável para observância ao princípio de rogação ou de inércia do registrador, não bastando, para o caso, o pedido em modo verbal.

Assim, a forma escrita da pretensão ao registro especial é necessária e, geralmente, ela é formalizada em instrumento particular, nada obstando, contudo, sua instrumentação em escritura pública.

O teor desse requerimento deve ser exato, completo e preciso (i) quanto ao sujeito que o formula: deve estar determinado e especificado subjetivamente (nome e qualificação completa); (ii) quanto à gleba a parcelar: deve estar determinada e especificada objetivamente, i.e., com sua descrição e caraterização correta, completa e sintonizada com os dados constantes em matrícula ou transcrição preexistentes 14 ; (iii) quanto ao pedido de registro: deve ser claro e preciso, com especificação se o pedido de inscrição é de loteamento ou de desmembramento, evitando demanda genérica de registro de parcelamento do solo.

Quanto à determinação e especificação do sujeito requerente, observe-se: (i) cuidando-se de pessoa jurídica, não basta nomear e qualificar, mas é preciso demonstrar a regularidade de sua constituição e de sua representação societária, com apresentação do contrato social (e eventuais alterações posteriores) devidamente registrado; (ii) quando assinado por procurador, o que é possível, é necessário também determinar e especificar o procurador, e apresentar procuração com poderes especiais para o ato; (iii) cuidando-se de pessoa física, é preciso ter atenção especial ao seu estado civil atual, bem como, se casado, ao regime de bens, anotando-se que o cônjuge, por vezes, também deve constar como requerente (quando a gleba estiver no patrimônio comum do casal), não bastando a anuência, por declaração, em documento separado.

Quanto à determinação e especificação da gleba a parcelar, anote-se: (i) encontrando-se a gleba já devidamente descrita e caracterizada em matrícula própria, não há necessidade de reproduzir essa descrição e caracterização no requerimento, bastando a indicação da matrícula em que consta sua exata e plena individualização; (ii) caso a gleba não tenha matrícula própria e compreenda vários imóveis, é indispensável a prévia unificação dos imóveis ou fusão das matrículas (arts. 234 e 235 da Lei nº 6.015/73), com prévia abertura de matrícula única para a gleba, o que convém que se faça em procedimento próprio e antecedente ao requerimento do registro especial, embora não seja impossível seja formulado em conjunto, sempre respeitando, nesses casos, a necessidade dos vários imóveis serem contíguos e pertencentes ao mesmo proprietário (loteador); (iii) caso a gleba seja objeto de único projeto de loteamento aprovado, mas se componha de mais de uma área do mesmo proprietário (loteador) e estiver “seccionada por ruas ou estradas já existentes ou outro bem público”, admite-se processo de registro especial único – e, portando, um só requerimento –, “mas o memorial do loteamento deverá indicar as quadras e lotes situados em cada uma das áreas matriculadas, nas quais se procederão aos respectivos registros15 .

Quanto ao pedido de registro, em complemento, destaque-se: (i) cuidando-se de pedido de registro de loteamento aprovado com especificidades, nada obsta e, por vezes, convém, indicar no requerimento, apenas por menção, a sua especificidade (v.g. loteamento popular, destinado as classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo judicial em curso e imissão provisória do requerente na posse; loteamento de acesso controlado); (ii) havendo restrições urbanísticas impostas pelo loteador, também nada obsta, mas convém, esse alerta, desde o requerimento, com a mera indicação, no pedido de registro, de existência de restrições urbanísticas, conforme consta em forma detalhada no memorial descritivo e no contrato-padrão; (iii) por se cuidar de requerimento que deve ser acompanhado de vários documentos, também convém nele indicar a apresentação dos documentos anexados, na mesma ordem em que são referidos na lei (art. 18 da Lei nº 6.766/79).

6.2.1.2.Legitimação do requerente

Inicialmente, convém distinguir capacidade de legitimação.

Capacidade é genérica, é aptidão (qualidade) ou modo de ser do sujeito em si: capacidade de direito, então, todos seres humanos têm; capacidade de fato ou de exercício, contudo, pode sofrer restrição. Assim, ao se dizer que o requerente de registro especial de parcelamento do solo, quando pessoa física, é capaz, quer-se dizer que ele tem capacidade de fato, ou de exercício, encontrando-se apto, por si, a realizar os atos da vida civil, a incluir o de parcelar e requerer o registro de parcelamento.

Mas, no caso, não é disso que se cuida. O ponto é o da legitimação do requerente.

Legitimação é específica, é pressuposto de habilitação jurídica de alguém para praticar determinado ato ou negócio jurídico, ante sua posição relacionada a certos bens, a certas pessoas ou a certas categorias de negócios. Ela resulta, portanto, “de uma posição, isto é, de um modo de ser para com os outros16 . Assim, diz-se (i) legitimado está o proprietário para vender o que é seu, não por ser genericamente capaz, mas por ser dono da coisa (posição jurídica específica advinda de sua titulação relacionada ao bem); (ii) legitimado está o ascendente a vender imóvel ao descendente, quando os demais descendentes expressamente consentirem (posição jurídica específica relacionada à pessoa e à categoria do negócio, advinda do parentesco vertical); (iii) legitimado está o sócio, representante de pessoa jurídica, a comprar imóvel dela (pessoa jurídica), apenas se houver autorização expressa dos demais sócios (posição jurídica específica relacionada à pessoa e à categoria do negócio, decorrente da sociedade, em situação de possível conflito de interesses); (iv) legitimado está o cônjuge a alienar imóvel de seu patrimônio separado, com a anuência do consorte, ressalvado o regime da separação total de bens (posição jurídica especifica relacionada à pessoa e à categoria do negócio, resultante do regime matrimonial de bens).

Oportuno, pois, nesse passo, examinar a legitimação do requerente em seu pressuposto de habilitação específico para o registro especial, no foco de sua titulação, ou seja, de sua posição jurídica em relação à gleba, i.e., à coisa que se quer parcelar.

Legitimado para requerer o registro de loteamento ou desmembramento é, em regra, o proprietário da gleba, sem mácula ao exercício da faculdade de dispor.

Se for proprietário, mas sofrer indisponibilidade que recaia sobre a gleba, ou se ela for clausulada à inalienabilidade, então ele carece de legitimação para parcelar (operação jurídica direcionada a dispor ou alienar o todo em partes) e, por consequência, para requerer o registro de loteamento ou de desmembramento, sem prévio levantamento da indisponibilidade ou desembaraço do vínculo da inalienabilidade.

Condôminos podem parcelar a gleba juntos, mas um deles, isolado, não está legitimado ao parcelamento, até porque inexiste, no regime de parcelamento, “lotes ideais17 .

Além do proprietário, também está legitimado aquele que se encontra em posição de titularidade real com a gleba equiparada à posição de proprietário, como é a do titular do domínio útil (enfiteuta ou foreiro), em enfiteuse, desde que tenha a autorização expressa do proprietário do domínio direto (senhorio), conforme ensina Gilberto Passos de Freitas 18 e Campos Batalha 19 , nada obstante a posição contrária de Pontes de Miranda. 20 Em direito real de superfície, a solução, ao que penso, deve ser equivalente, admitindo-se, pois, a legitimação do superficiário, desde que autorizado pelo titular do domínio, “com declaração de que assumirá, em sub-rogação, todas as obrigações do parcelador, em caso de extinção da superfície, declaração essa que é relevante em hipótese de direito de superfície por tempo determinado21 .

Discute-se se o compromissário comprador com titulação real (compromisso de compra e venda registrado, com direito real de aquisição, portanto) da gleba está, ou não, legitimado ao parcelamento, com autorização expressa do proprietário e compromitente vendedor, acompanhada de cláusula ou declaração-compromisso em que, caso rescindido o contrato preliminar, ele assume todas as obrigações decorrentes do loteamento ou desmembramento, sub-rogando-se, pois, nos direitos e obrigações correlatos.

Sabe-se que, em incorporação imobiliária, o compromissário comprador da área está legitimado para incorporar, e, portanto, para requerer o registro da incorporação; sabe-se, ainda, que, com as cautelas acima ventiladas (autorização e declaração-compromisso do proprietário/compromitente vendedor), ficam minimizados, senão neutralizados, os riscos de prejuízos aos entes públicos (especialmente à municipalidade) e aos adquirentes de lotes, desde que também comprovada a idoneidade do proprietário/compromitente vendedor, tal como se deve comprovar a do loteador, para o registro especial; sabe-se, por último, que esse entendimento não carece do apoio doutrinário de Gilberto Valente da Silva 22 .

Contudo, há prudentes razões em sentido oposto, desde o tempo do Dec.-lei nº 58/37 23 e é preciso dizer que, no Estado de São Paulo, esse não é o entendimento que prevalece desde 1995, conforme decisão do Corregedor Geral da Justiça de São Paulo, Des. Antônio Carlos Alves Braga, com atribuição de caráter normativo ao parecer do então Juiz de Direito Auxiliar Marcelo Martins Berthe; por consequência, nesse Estado e conforme o referido parecer, sem legitimação para parcelar, é “defeso registro a requerimento de mero compromissário comprador24 .

Por último, não se olvide da exceção legal inserta no § 4º do art. 18 da Lei nº 6.766/79, na redação da Lei nº 9.785/99, em sua inovação específica para os parcelamentos populares promovidos pelos sujeitos de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas): eles estão legitimados para requerer o registro especial, desde que imitidos provisoriamente na posse da gleba, por decisão judicial proferida em processo de desapropriação.

6.2.1.3.Competência do Registro de Imóveis

O requerimento deve ser direcionado e apresentado ao Registo de Imóveis competente, que é aquele da circunscrição onde se encontra a gleba a parcelar.

Prevalece, pois, o princípio de territorialidade e fora da competência do Registro de Imóveis pela situação do imóvel o registro especial é nulo.

Havendo desmembramento territorial, o novo registro, a incluir o especial, se faz naquele que recebeu, em sua circunscrição, o local da gleba, e, nesse caso, “deve ser apresentada certidão de propriedade e ônus da gleba, expedida pelo antigo Serviço”; ademais, “convém, nesta hipótese, antes de pedir o registro do parcelamento, adiantar-se naquilo que é possível e, assim, apresentar, no novo Serviço, pedido para abertura de matrícula com transporte dos registros de eficácia atual e averbação de notícia dessa alteração (desmembramento territorial do serviço predial), acompanhado da certidão retrospectiva atualizada, o que se pode fazer, nos termos do artigo 167, II, nº 5, da Lei no 6.015/73; após, então, requerer o registro do loteamento ou do desmembramento. O mesmo raciocínio vale para os casos de anexação de circunscrição25 .

Para gleba situada em mais de uma circunscrição imobiliária, ou seja, parte em um Registro de Imóveis, parte em outro, ou em outros, o artigo 21 da Lei nº 6.766/79, impõe a observância de três cautelas: (i) primeira: promover o registro do parcelamento em todos os Registros de Imóveis onde houver alguma parte da gleba localizada em sua circunscrição, “sucessivamente (nunca concomitantemente)26 ;...

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jusbrasil.com.br
7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158809/capitulo-3-registro-especial-de-loteamentos-e-de-desmembramentos-registro-de-imoveis-e-parcelamento-do-solo-vol-iv-ed-2020