Tratado de Direito Administrativo - Vol. 4 - Ed. 2019

Capítulo 1. Conceito de Poder de Polícia - Parte II Poder de Polícia

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Parte II Poder de Polícia

1. O CONCEITO DE PODER DE POLÍCIA

Pode-se constatar certa indeterminação e ambiguidade no termo “polícia”, por não ser um termo apenas jurídico, mas encontrado também em outros sistemas, inclusive com um sentido na vida cotidiana. De todo modo, a atividade de polícia se apresenta, a partir do período clássico, como sendo um dos pilares do Direito Administrativo.

Em realidade, o poder de polícia, como um dos institutos mais antigos do Direito Administrativo, pode ser identificado ainda antes do surgimento desse ramo do Direito, com características diversas. O instituto foi amoldado e reconfigurado de acordo com as transformações do Estado e continua presente no Direito Administrativo da atualidade.

1.1. A construção histórica do conceito de poder de polícia

A função estatal de polícia administrativa esteve presente em diversas concepções de Estado. Ao longo do tempo, houve variações quanto à abrangência, intensidade e instrumentos empregados no exercício da referida função.

Em determinado período, a atividade de polícia propiciou diversos abusos e equívocos na sua aplicação, sendo invocada como suposto fundamento para a violação de direitos individuais. A partir disso, desenvolveu-se significativa resistência à função estatal de polícia, em especial no contexto de Estados Democráticos.

De todo modo, ainda nos dias de hoje emprega-se amplamente o termo “polícia” para designar uma das formas da atividade do Estado. Isso justifica, inclusive, a manutenção da locução, apesar de não mais refletir adequadamente a configuração assumida pelo instituto no Estado Democrático de Direito.

1.1.1. A origem da atividade de polícia

“Polícia” tem origem no latim politia e no grego politea. Denota, assim, a referência à polis, como comunidade política.

A atividade de polícia é tão antiga quanto o surgimento da sociedade organizada. Reportando-nos à teoria de Hobbes, pode-se dizer que a polícia teria sido o motivo de saída do estado de natureza e a razão de ser do surgimento do Estado soberano. Na concepção hobbesiana, o poder soberano originou-se de um pacto pelo qual os dirigentes apropriam-se dos poderes privados. Como condição para o surgimento do Estado soberano, retiram-se dos particulares, com seu consentimento, os poderes que lhes eram assegurados no estado de natureza. 1

A partir do monopólio da violência legítima, como fundamento do Estado Moderno, desenvolveu-se a noção de poder de polícia como função estatal.

1.1.2. Poder de polícia no período absolutista

Com o nome Estado-polícia (terminologia introduzida pelo Direito alemão, de Polizeistaat), designa-se a etapa do Estado moderno em que a forma de governo era a monarquia absoluta. Caracteriza-se pela concentração de poderes no monarca, que os exercia de modo arbitrário. Nesse período, “polícia” designava toda a atuação administrativa interna. Consistia no poder do governante atuar coercitivamente para regular tudo o que se encontrava nos limites do Estado. 2

Antes do surgimento do Direito Administrativo como ramo autônomo, entre o fim do século XVIII e o início do século XIX, a atividade de polícia dissolveu-se nas demais funções desempenhadas pelo Estado sem apresentar características específicas.

Nesse período, o termo “polícia” referia-se ao conjunto de ações das autoridades públicas, compreendendo a função de governo, legislativa, a administração no sentido de fornecimento de prestações e de manutenção da ordem, a apuração de crimes e a justiça. 3 Não havia interesse em se identificar, no conjunto de atividades estatais, o sentido de polícia e o seu campo específico de atuação. Em alguma medida, toda a atividade administrativa se confundia com a polícia administrativa.

A atividade de polícia inseria-se entre as prerrogativas reconhecidas ao soberano, que não se submetia à lei. Tratava-se de um poder juridicamente ilimitado, que compreendia a emissão de ordens e o exercício de coerção 4 de acordo com a conveniência do soberano. Autorizava-se a imposição de limitações à liberdade e à propriedade por qualquer finalidade superior aos interesses individuais que viesse a ser invocada, abrigada na noção genérica de “ordem pública”.

O núcleo do poder de polícia nessa época era o de intervir, mediante a utilização de coerção, no que fosse necessário para a preservação da ordem pública no sentido de proteção da liberdade e da segurança. Logo, essa intervenção pública tinha a sua abrangência limitada, tal como era restrita a atuação estatal. O poder de polícia manifestava-se essencialmente por meio de medidas de caráter proibitivo e repressivo, com a imposição de obrigações de não fazer.

Não estava abrangida na função de polícia a promoção do bem-estar da população e a adoção de medidas positivas pelo Estado para propiciar melhores condições aos cidadãos. Pelo menos, não se utilizavam medidas coativas para tanto. A atividade de polícia incidia sobre os efeitos das violações à ordem pública e não sobre as suas causas. Como define Gordillo, nessa etapa do processo evolutivo do conceito, “o objeto da polícia é limitado e …

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25 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158978/capitulo-1-conceito-de-poder-de-policia-parte-ii-poder-de-policia-tratado-de-direito-administrativo-vol-4-ed-2019