Tratado de Direito Administrativo - Vol. 4 - Ed. 2019

Capítulo 1. Noções Gerais Sobre o Fomento Estatal - Parte III Fomento

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Parte III Fomento

1. NOÇÕES GERAIS

O fomento é uma função estatal que, tradicionalmente, sempre recebeu pouca atenção da doutrina. O tema, contudo, começa a chamar a atenção, tendo em vista a relevância que passa a assumir entre as atividades estatais.

Como forma de intervenção indireta estatal na economia, o fomento é capaz de viabilizar a satisfação de necessidades e interesses públicos com mínima restrição na liberdade e propriedade privada, e sem que o Estado assuma para si a prestação de uma atividade. Num cenário de crescentes demandas sociais, acompanhado de limitação de recursos públicos, o fomento vem se apresentando como forma eficiente para permitir que essas demandas sejam, a partir de estímulos estatais, promovidas pelo próprio setor privado.

1.1. O fomento como forma de intervenção estatal na ordem econômica

1.1.1. Intervenção estatal na ordem econômica

A Constituição Federal delimita os princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, que fundamentam e direcionam a atuação do Estado brasileiro. 1 O texto constitucional, seguido pelo ordenamento jurídico brasileiro, também elenca diversos direitos subjetivos dos cidadãos, dos quais decorrem deveres estatais. 2 Cabe então ao Estado viabilizar os diversos direitos e demandas da sociedade, o que faz especialmente por meio da formalização e implementação de políticas públicas.

Nessa toada, ainda que a Constituição Federal tenha elegido a livre-iniciativa como pedra basilar da ordem econômica (art. 170, caput), 3 ela a colocou lado a lado com outros valores igualmente relevantes, tais como a valorização do trabalho humano, a garantia de existência digna a todos os cidadãos, a proteção do meio ambiente, a defesa do consumidor, a busca do pleno emprego e a redução de desigualdades regionais e sociais. Cabe ao Estado assegurar que a ordem econômica brasileira se desenvolva-se dentro dos quadrantes traçados pelo texto constitucional, tendo a livre-iniciativa como seu fundamento e a viabilização dos demais valores como seus fins.

O Estado dispõe de variados mecanismos para intervir na ordem econômica, de modo a direcioná-la ao cumprimento desses fins públicos. Há instrumentos diversos, que vão desde o enquadramento de uma atividade como monopólio estatal, passam pelo exercício direto de atividades econômicas (por meio de empresas estatais), pela sujeição da atividade ao regime de serviço público, pela normatização e regulação da atividade, até chegar ao fomento público.

Cada uma dessas formas de intervenção admite formulação e intensidade diversas, conforme o setor em que se intervém e as finalidades públicas visadas. Elas podem ser manejadas de modo a se alcançar a melhor combinação capaz de, sem infringir a livre-iniciativa, assegurar que a ordem econômica caminhe para o alcance dos fins sociais consagrados pela ordem jurídica brasileira.

1.1.2. Alteração da atuação estatal na ordem econômica: de formas mais diretas de intervenção para formas mais indiretas de intervenção

As duas últimas décadas marcam uma alteração da forma de intervenção estatal na ordem econômica, com a troca de instrumentos diretos de atuação para instrumentos indiretos.

A atuação estatal no domínio econômico foi, por muito tempo, marcada pela intervenção direta, assim considerada como a produção direta de infraestrutura, bens e serviços pelo Estado. Esse papel foi levado a cabo por empresas estatais monopolistas ou exploradoras exclusivas de atividades econômicas consideradas essenciais para o interesse nacional, por meio da estatização de atividades econômicas por razões estratégicas, com a afirmação da soberania estatal. 4

Concomitantemente ao processo de redução dos mecanismos de intervenção direta vivenciado na década de 1990, o Estado passa a expandir e fortalecer os instrumentos de intervenção indireta. Trata-se aqui não mais da assunção pelo Estado da atividade econômica em si, mas de sua atuação no fomento, na regulamentação, no monitoramento, na mediação, na fiscalização, no planejamento, na ordenação da economia. São atuações estatais que fortemente influenciam (por indução ou coerção) a ação dos atores privados atuantes num dado segmento da economia – sem, contudo, que o Estado assuma ele próprio a execução dessas atividades.

É importante frisar que a passagem da intervenção estatal mais direta na economia para uma intervenção que se utiliza predominantemente de instrumentos de intervenção indireta não significa que haja “menos” intervenção ou que o Estado esteja presente em menor intensidade. Há uma mudança qualitativa, na forma de intervenção estatal, que não necessariamente enseja uma alteração no quantum dessa intervenção. Tanto é assim que, atualmente, continua existindo setores econômicos submetidos à intensa regulação estatal.

A intensificação da intervenção estatal na economia – agora exercida predominantemente por formas indiretas – visa a fazer frente às crescentes necessidades coletivas a serem satisfeitas, que se expandiram notadamente a partir da Constituição Federal de 1988. Ao mesmo tempo, o texto constitucional previu a excepcionalidade da intervenção direta do Estado na ordem econômica (conforme art. 173), 5 privilegiando assim a satisfação dos interesses coletivos pelos mecanismos de intervenção estatal indireta.

Forma-se então o contexto – de um lado, as crescentes demandas sociais a serem implementadas pelo Estado; doutro, a excepcionalidade da intervenção estatal direta – de grande crescimento dos mecanismos indiretos de intervenção estatal, tal como o fomento. 6 Ao fomentar determinada atividade, o Estado intervém no domínio econômico, direcionando-o para o cumprimento de fins de relevância social, sem, contudo, assumir para si a execução da atividade econômica.

O fomento é, assim, um mecanismo de intervenção estatal indireta, que vem sendo amplamente utilizado pelo Poder Público para conduzir e estimular agentes privados a executar atividades econômicas que ensejam a produção de benefícios sociais. 7 Mais do que isso, o fomento constitui a forma mais branda de intervenção estatal, na medida em que, além de indireta, cuida de uma intervenção por incentivo ou indução, sem envolver o manejo de autoridade.

1.2. O fomento estatal

Os objetivos, fundamentos e limites do fomento estatal podem ser extraídos do próprio art. 170 da CF/1988, de forma equivalente ao que ocorre com os demais mecanismos de intervenção estatal na economia. A busca pela adequação da ordem econômica aos fins previstos no art. 170 da CF/1988 (bem como aos demais objetivos visados pela República Federativa do Brasil) não apenas fundamenta o fomento estatal, como também representa os objetivos que devem ser buscados por essa intervenção. Em outras palavras, por um lado o fomento (que implica a destinação de variados recursos públicos para uma atividade ou agente econômico) tem por fundamento a efetivação dos objetivos da própria ordem econômica, conforme arrolados no art. 170 da CF/1988, bem como dos demais fins coletivos identificados em políticas públicas. Por outro, a efetivação desses objetivos é igualmente o fim a ser buscado pelo fomento. A aplicação e destinação de recursos públicos (humanos, financeiros ou bens) para a viabilização do fomento é justificada pelo alcance de fins de interesse público.

A principal especificidade do fomento em relação a outras formas de intervenção está na estrutura da atuação estatal adotada na busca de tais objetivos. N: no fomento, o Estado não atua diretamente na economia e nem se utiliza de meios coercitivos. O Estado usa mecanismos de estímulos e …

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25 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158994/capitulo-1-nocoes-gerais-sobre-o-fomento-estatal-parte-iii-fomento-tratado-de-direito-administrativo-vol-4-ed-2019