Tratado de Direito Administrativo - Vol. 4 - Ed. 2019

Capítulo 2. Elementos do Fomento - Parte III Fomento

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1. ELEMENTOS DO FOMENTO

O estudo do fomento passa por cinco principais elementos que o compõem: (i) os setores, as atividades econômicas e os atores que podem ser objeto (destinatários) do fomento; (ii) os agentes do fomento, que efetivarão, a partir do incentivo estatal, os fins públicos visados; (iii) os diversos mecanismos que podem ser estruturados como instrumento para implementação do fomento; e (iv) as contrapartidas que podem ser exigidas dos agentes que recebem os benefícios, e que visam a assegurar o alcance dos objetivos visados pelo fomento estatal. 1

Com a ressalva de que as distinções entre objeto do fomento (setores e grupos destinatários finais da política de fomento) e os agentes do fomento (aqueles que executarão uma determinada atividade que, por sua vez, gerará uma externalidade positiva para a sociedade) serão aprofundadas nos itens seguintes, devemos desde já tecer breves considerações sobre esses enfoques.

O fomento pode dirigir-se a setores ou a atores determinados: trata-se, aqui, do fim do fomento, do objeto último visado por essa atividade estatal, que poderá ter por destinatário um setor ou um grupo determinado de agentes. Por vezes, será possível até mesmo identificar destinatários diretos e indiretos do fomento (conforme será detalhado abaixo, no exemplo do “Programa Cultura do Trabalhador”), que serão igualmente contemplados pelo fomento.

Já o agente do fomento será aquele que receberá o incentivo estatal imediato para realizar uma atividade – que, por sua vez, gerará externalidades positivas para a sociedade e beneficiará os destinatários.

Na maioria dos programas de fomento, o destinatário do fomento e o agente do fomento equivaler-se-ão, isto é, o setor ou grupo visado pelo fomento será exatamente aquele que receberá um benefício direto do Estado. É o exemplo de políticas de desonerações tributárias para o incentivo do próprio setor que recebe a desoneração (como na isenção de IPI para a indústria automobilística).

No entanto, nem sempre aquele que recebe o incentivo estatal direto (agente) será o mesmo daquele que se visa a estimular. Essa apartação existirá em políticas de fomento de estruturação complexa, que acabam por distinguir os agentes (aqueles que recebem o benefício estatal direto) e os efetivos destinatários da política de fomento (que são beneficiados pela atividade). Seria o exemplo da política de incentivo à indústria de audiovisual (objeto do fomento), por meio de isenções tributárias a serem concedidas às empresas que doarem recursos para projetos nesse setor. Diferentemente do exemplo anterior, aqui a empresa desonerada não é a destinatária final do fomento – ela é seu agente executor, que viabilizará, por meio de doação de recursos, o objeto fim do fomento: a promoção da área de audiovisual.

1.1Objetos do fomento: setores ou atores

A função administrativa de fomento estará voltada para a promoção de atividades econômicas que denotem interesse público. De fato, o fomento pode ter por objeto tanto um setor ou uma atividade econômica, ou atores ou grupos de determinado setor econômico.

Muitos estudiosos do tema do fomento estatal classificam-no a partir de seu objeto, considerando o “tipo” de setor econômico para o qual o fomento destina-se: fomento social, fomento econômico e fomento institucional. 2 Quando se classifica o fomento por setor, olha-se para os fins (objetivos) que ele busca alcançar – mas, paralelamente, há a classificação do fomento a partir dos meios (instrumentos) por ele utilizados, conforme será visto no item 1.3 deste capítulo.

Deve-se notar que fomento social terá proximidade muito mais estreita com a execução de políticas públicas – tais como políticas de acesso à educação, saúde e cultura. No entanto, o fomento econômico deverá também estar fundado em uma política pública. 3 Apesar dessa diferenciação, não se constatam características intrínsecas ao fomento dirigido a cada um desses setores, de modo que, na presente obra, a análise dos elementos do fomento não adotará essa classificação.

Em qualquer caso, o fim será incentivar o objeto escolhido, viabilizando a execução de uma atividade econômica que gera externalidades positivas para a sociedade e permite que a ordem econômica seja moldada para os objetivos previstos pelo constituinte.

Quanto aos setores, o fomento pode voltar-se a setores e atividades (inclusive aquelas consideradas “sociais” como educação, pesquisa, tecnologia, saúde, trabalho, cultura, turismo, lazer, meio ambiente). Nesses casos, entende-se que a promoção dessas atividades irá ensejar benefícios (externalidades positivas) a serem usufruídos por toda a população. No entanto, ressalte-se que, ainda que o objetivo seja a promoção de um determinado setor, o fomento será viabilizado pela atuação de um agente, que efetivamente executará uma atividade a ele relacionada, conforme será detalhado no item 1.2 abaixo.

Quanto aos atores ou grupos destinatários do fomento, eles podem ser aqueles (i) que estão em situação de desvantagem, precariedade ou vulnerabilidade, e que exigem, portanto, atenção diferenciada pelo Poder Público (como no caso de cooperativas, associações, micro e pequenas empresas); ou (ii) cuja atuação promoverá fins públicos relevantes (como o desenvolvimento econômico, no caso das micro e pequenas empresas, ou fins sociais, como nos casos das organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público) e que, portanto, devem ser incentivados no exercício de suas atividades.

Ponto relevante quando se estuda os objetos do fomento refere-se à delimitação do tipo de atividade econômica que pode receber fomento, ou seja, o que se entende por “atividade econômica de interesse público” que pode ser objeto de fomento estatal – demarcação particularmente relevante no caso de setores econômicos. Especificamente, trata-se de definir se deve haver uma norma constitucional ou legal que eleja a atividade como de relevância social, para fins de percepção do fomento estatal.

Nesse sentido, deve-se observar que toda função administrativa deve visar à satisfação de interesses públicos que, por sua vez, são efetivados por meio de políticas públicas. 4 Nesse contexto, o fomento deve estar inserido no quadrante de execução de uma política pública, 5 sendo que (i) os interesses públicos a serem alcançados devem estar previstos em uma política pública; (ii) o uso do fomento para a efetivação desses interesses públicos deve estar contemplado como um dos instrumentos de implementação da política pública; e (iii) o destinatário do fomento (agente ou setor a ser beneficiado) deve estar inserido nessa política pública, e o agente do fomento deve ser capaz de, por meio de seu incentivo, alcançar os interesses públicos nela contemplados.

Destarte, entende-se não haver necessidade de que a atividade a ser incentivada pelo Estado seja expressa e diretamente dirigida por um dispositivo legal como “interesse público”. 6 No entanto, é necessário que o fomento detenha clara relação com um interesse coletivo, sendo a disponibilização de recursos públicos (por meio do fomento estatal) justificada em razão do alcance desse fim público por meio da atividade fomentada.

Ademais, o fomento deve resguardar compatibilidade com a política pública formulada para a satisfação desse fim social. Em outras palavras, a escolha do fomento estatal como meio (exclusivo ou em conjunto com outras formas) para implementar um determinado fim social deve ser compatível com a política pública formulada para a implementação de tal fim.

1.2Agentes do fomento

Ainda que o fomento seja voltado para a promoção de um setor ou grupo de atores específico (destinatários do fomento), tal incentivo dar-se-á pelo direcionamento da atuação de um agente privado (pessoa física ou jurídica), de modo que ele execute determinadas ações (ou deixe de executar determinadas ações, no caso de estímulo negativo) que, por sua vez, ensejarão benefícios (externalidades positivas) para esse determinado setor ou grupo de atores que são destinatários finais do fomento. Assim, o fomento sempre demandará algum grau de delegação da função administrativa, na medida em que ele apenas será efetivamente viabilizado e implementado por meio da atuação desses agentes privados.

Para o direcionamento desses agentes, o Poder Público fornece, então, um estímulo, um benefício que, espera-se, induzirá esses agentes a executarem determinada atividade. Ocorre que não necessariamente esses agentes que receberão um estímulo estatal imediato para o exercício de determinada atividade serão os próprios destinatários do fomento, podendo haver um descolamento entre agente executor (aquele que recebe o benefício estatal para incentivar a execução de determinada atividade) e destinatário final do fomento.

Como exemplo para visualizar a estruturação do fomento estatal e sua efetivação por meio de agentes econômicos, pode-se citar o “Programa Cultura do Trabalhador”, criado pela Lei 12.761/2012 para o incentivo estatal do setor cultural (objeto do fomento), e que é efetivado por meio de empresas cadastradas que empregam funcionários com vínculo trabalhista. As empresas cadastradas distribuem um “Vale-Cultura” a seus empregados – e, em troca, elas recebem benefícios fiscais (dedução do imposto sobre a renda). O instrumento de fomento, nesse caso, são benefícios fiscais oferecidos às empresas, para que elas incentivem o ensino e a cultura entre seus funcionários por meio de um voucher, que deverá ser utilizado em estabelecimentos comerciais cadastrados voltados à cultura. Com isso, incentiva-se o setor cultural e efetiva-se o acesso à cultura para os empregados dessas empresas cadastradas – que, por sua vez, recebem um fomento estatal que as incentivam a aderir a esse programa. Nesse exemplo, podem-se identificar tanto agentes do fomento (as empresas cadastradas, que recebem incentivos fiscais), como destinatários diretos e indiretos do fomento (os empregados, que recebem um voucher para a aquisição de bens culturais, e a área cultural, que é estimulada com o aumento da demanda decorrente do fornecimento de vouchers).

O fomento pode ter por destinatário qualquer agente, pessoa física ou jurídica. Por vezes, o fomento estatal é estruturado de modo a arrolar como beneficiário um agente econômico que participa diretamente do setor que se quer incentivar. Nesse caso, haverá congruência entre destinatário e agente do fomento, e em geral o fomento atuará no estímulo à oferta, facilitando ou tornando menos onerosa a disponibilização de determinado bem ou serviço.

No entanto, o programa de fomento pode também incluir um agente econômico que, embora não seja destinatário final do fomento e nem participe diretamente do setor que se visa a fomentar, pode atuar de modo a incentivá-lo. É o que ocorre no exemplo do Programa Cultura do Trabalhador, acima mencionado: a empresa que recebe diretamente um benefício estatal (isto é, aquela que recebe a isenção fiscal) não atua diretamente no objeto do fomento (o setor cultural); no entanto, ela é intermediária de potenciais destinatários mediatos (os empregados tratados como consumidores do mercado cultural) e imediatos (a cultura, que é fomentada com o aumento da demanda). A partir dessa estrutura do programa, é possível tanto fomentar o setor cultural (por meio do estímulo da demanda desse mercado, com a disponibilização de vouchers), como efetivar uma política pública de disponibilização de direitos sociais (direitos culturais) aos trabalhadores.

O fomento também pode arrolar como agentes pessoas físicas – que, em geral, são potenciais consumidores do setor destinatário do fomento. Nesses casos, o fomento atua mais frequentemente na ponta da demanda, incentivando o consumo de determinado bem ou serviço.

Verifica-se, assim, que há variadas possibilidades para a definição dos agentes executores do fomento. Os critérios para escolha dos agentes do fomento, especialmente no caso de incentivo a determinado setor, devem assegurar que os que estarão aptos a receber os incentivos estatais sejam, de fato, capazes de promover o setor objeto do fomento. Por exemplo, não basta ser agente econômico – em tese ou efetivamente – do setor para ser escolhido como agente de uma política de fomento estatal; deve, sim, ser capaz de efetivar os fins públicos visados pelo fomento.

Ademais, a escolha dos agentes será em muito influenciada pelo instrumento utilizado para a efetivação do fomento. Se este for a subvenção …

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22 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158997/capitulo-2-elementos-do-fomento-parte-iii-fomento-tratado-de-direito-administrativo-vol-4-ed-2019