Regularização Fundiária - Lei 13.465/2017

2. Abandono de Imóvel e Processo Administrativo de Arrecadação: Estudos das Inovações Legislativas e do Poder-Dever dos Municípios para a Máxima Efetividade da Função Social do Imóvel Urbano

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Giovanna Truffi Rinaldi

Doutoranda em Direito pela FADISP; Mestre em Função Social do Direito pela FADISP (2017); Especialista em Direito Notarial e Registral Imobiliário pela Escola Paulista da Magistratura de São Paulo (2014), em Direito Empresarial pela Fundação Getulio Vargas – GVlaw (2012) e em Direito Civil pela Instituição Toledo de Ensino – ITE (2012). Bacharel em Direito pela FMU (2009). Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de Barretos/SP.

Rafael Ricardo Gruber

Doutorando em Direito pela FADISP; Mestrando em Direito pela PUC-SP. Mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná; Especialista em Direito Notarial e Registral, em Direito Civil, em Direito Administrativo e em Direito Tributário. Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil da Pessoa Jurídica da Comarca de São Caetano do Sul/SP.

2.1. Introdução

O estudo da propriedade imóvel no Direito atual deve acompanhar a evolução histórica de sua adequação jurídica, que passou a ter a ingerência obrigatória de conformidade com a sua função social, econômica, urbanística e ambiental como finalidades constitucionais.

No presente artigo, pretendemos identificar o instituto do abandono de bem imóvel como causa de perda da propriedade urbana e aprofundar seus reflexos jurídicos e sociais principalmente relacionados às alterações legislativas recentes que merecem uma nova leitura e interpretação.

O bem imóvel urbano abandonado é objeto de interesse social e jurídico. O ordenamento jurídico protege tal interesse, e impõe à administração municipal o dever de atuar sobre tais bens, de forma a possibilitar a sua constatação, arrecadação e destinação que garanta a efetividade da função social da propriedade e da coletividade envolvida, pelas diretrizes urbanas do Município no uso e aproveitamento do solo urbano.

Destaca-se que o abandono do imóvel urbano pode causar o mau uso da propriedade, fomentar fins ilícitos, danos graves ao plano diretor e aos seus aspectos urbanísticos, jurídicos, econômicos e ambientais. Assim, para impedir tais efeitos nefastos ao bem comum, o Poder Público tem a seu dispor mecanismos legais para arrecadar o bem vago, dar imediata destinação e uso, bem como, posteriormente, fazer com que o imóvel seja incorporado ao patrimônio público, como se verá a seguir neste estudo.

O item 2.2 visa delimitar as diretrizes gerais sobre o abandono e a renúncia de bem imóvel como casos de perda da propriedade definidos no Código Civil, e apresentar os conceitos técnicos e as distinções mais relevantes entre eles, que muitas vezes são confundidos impropriamente no texto legislativo. Ainda, o item 2.3 traz noções iniciais sobre o destino da coisa objeto de abandono ou renúncia identificados pela legislação e suas alterações recentes para fins comparativos.

Por sua vez, no item 2.4 passamos a apresentar uma nova leitura do instituto do imóvel abandonado, relacionada às questões de direito material cuja exata compreensão e adequado entendimento são essenciais para que o processo de arrecadação ocorra da forma mais adequada. São apontadas questões preliminares sobre a formalização do ato unilateral de renúncia. Ademais, são abordadas algumas questões controvertidas e é demonstrada a necessidade de reinterpretação da doutrina majoritária sobre o abandono pelos seus reflexos jurídicos. Nesse item encontra-se a interpretação jurídica proposta por estes autores sobre a amplitude material do instituto da arrecadação em vista da conjugação da situação normativa anterior e das alterações trazidas pela Lei 13.465/2017, apresentando, como se verá, uma interpretação inovadora em relação à doutrina e à jurisprudência em temas delicados. Buscou-se apresentar as soluções mais harmoniosas para o equilíbrio entre o interesse particular e o interesse público envolvidos e que reflitam a realidade atual do conceito complexo de direito de propriedade e das políticas públicas urbanas mais adequadas. Nestes pontos, desde logo salientamos que não é o intuito destes autores elaborar ou apresentar soluções absolutas ou inquestionáveis; ao contrário, o objetivo é trazer a reflexão de novas alternativas para proporcionar a efetividade e maximização da função social da propriedade urbana, em vista de mudanças promovidas pela Lei 13.465/2017.

No item 2.5 é apresentada uma proposta de etapa preliminar de investigação, necessariamente anterior à abertura do processo administrativo de arrecadação de bem imóvel abandonado, que, como se verá, presta-se a averiguar o estado de abandono pelo proprietário e formar a convicção da autoridade administrativa sobre se determinado bem está ou não sujeito a arrecadação como bem vago. Em vista do interesse público indisponível, verifica-se que não pode o agente público deixar de apurar casos em que existam indícios de abandono da propriedade, sob pena de a omissão poder configurar, em tese, improbidade administrativa.

No item 2.6 é apresentado o processo administrativo de arrecadação de bem imóvel abandonado em si, com o desenvolvimento do contraditório e da ampla defesa, e também é demonstrada a relevância da publicidade registral imobiliária inicial sobre a existência desse processo administrativo de arrecadação para atribuir eficácia erga omnes. Como se perceberá, não é simples faculdade do agente público promover a arrecadação do imóvel abandonado: é um dever de agir da administração pública nas hipóteses em que estejam presentes os requisitos legais.

O item 2.7 trata sobre a forma de imissão do Município na posse provisória do bem após a procedência do processo administrativo de arrecadação para a imediata destinação social e econômica, provisória, no imóvel. Será visto que tal imissão na posse pode se dar pela característica da autoexecutoriedade, caso o bem não esteja na posse ou detenção de outrem ou por meio de medida judicial, baseado na decisão do processo administrativo específico, caso exista resistência de eventual ocupante sobre o bem. Será verificado que a imissão na posse, em qualquer caso, deverá ser objeto de registro no Registro de Imóveis competente.

No item 2.8 será abordada a questão de futura e eventual reivindicação pelo proprietário no triênio legal previsto no art. 1.276 do Código Civil e, ainda, o procedimento da administração pública caso o imóvel não seja reivindicado durante o interregno legal, que fará com que a propriedade do imóvel seja adquirida, de forma originária e definitiva, pelo Município. Nesse caso, será demonstrado finalmente que a aquisição deverá ser objeto de registro em sentido estrito no registro de imóveis, em favor do Município, rompendo os vínculos com o proprietário anterior e eventuais sucessores.

Por fim, no item 2.9 serão apresentadas as conclusões e considerações finais resultantes do desenvolvimento deste artigo, com a intenção de trazer as primeiras reflexões e interpretações jurídicas sob um novo viés de aplicação da função social da propriedade urbana abandonada.

2.2. Abandono e renúncia de imóvel como hipóteses de perda da propriedade no Código Civil: conceitos e distinções entre os institutos

A renúncia e o abandono estão inseridos no rol do art. 1.275 do Código Civil ( CC), respectivamente nos incisos II e III, como causas de perda da propriedade.

Tal artigo do CC/02 trouxe algumas mudanças em relação ao texto do dispositivo anterior previsto no art. 589 do CC/16 1 , que definia as causas de extinção da propriedade apenas quanto aos bens imóveis. Assim, o art. 1.275 do CC ampliou a sua incidência para abarcar também as causas de perda da propriedade para os bens móveis.

Na lição do Desembargador Francisco Eduardo Loureiro 2 , o novo dispositivo em comento passou a denominar corretamente como hipóteses de “perda da propriedade”, de acordo com as legislações mais modernas, pois o termo “extinção da propriedade”, que era antigamente utilizado pelo dispositivo do CC16, deve ser reservado apenas para a perda absoluta do direito ou para a supressão total do direito, como acontece na hipótese de perecimento da propriedade. O jurista esclarece, ainda, que a perda relativa da propriedade não faz extinguir o direito de propriedade propriamente, mas promove a alteração da titularidade da coisa, como acontece nas outras causas previstas no Código, fora do rol do art. 1.275 do CC, como exemplifica Loureiro, pelo casamento no regime da comunhão universal de bens, pela morte natural, ausência, a acessão e a usucapião – todas hipóteses de perda relativa da propriedade porque geram simultaneamente a perda e a aquisição da propriedade por outro titular.

Melhim Namem Chalhub 3 menciona que o abandono e a renúncia são institutos que possuem certa ligação e cita os ensinamentos de Serpa Lopes, no sentido de que "o abandono, pode-se dizer, é o elemento material da renúncia...", esclarecendo que o abandono puro e simples, que não seja por efeito da renúncia, dá-se "quando esse acontecimento ocorre sem o ato preliminar da renúncia". O autor esclarece que os efeitos da renúncia estão condicionados ao registro do título formal de renúncia no Registro de Imóveis; diferentemente, no abandono não há qualquer ato formal, e o imóvel terá sua destinação na forma de arrecadação de bem vago.

Ao se aprofundar o estudo sobre o tema, faz-se necessário destacar que os termos “abandono” e “renúncia” são frequentemente utilizados sem uma precisão técnica na lei, o que acaba causando certo conflito conceitual quanto à natureza desses institutos. Há na doutrina, por exemplo, referências à “renúncia em favor de outrem”, que na realidade não se trata de renúncia, mas de doação ou cessão gratuita, espécie de negócio jurídico bilateral. Isso porque só se estará realmente diante do instituto da renúncia ou do abandono objeto do presente artigo nos casos em que tais fenômenos ocorram como atos jurídicos unilaterais 4 .

Os autores Felipe Quintella e Elpídio Donizetti 5 conceituam o abandono como o ato de derrelicção – perda voluntária da posse, cuja aparência fática é a de abandono material – praticado com a intenção de perder a propriedade (animus derelinquendi).

Nos ensinamentos de Flávio Tartuce e José Fernando Simão 6 , a renúncia da propriedade “constitui o ato unilateral pelo qual o proprietário declara, de forma expressa, a sua vontade de abrir mão de seu direito sobre a coisa”. Em relação ao abandono, os autores o conceituam como o ato pelo qual “o proprietário deixa a coisa com a intenção de não mais tê-la consigo” 7 , que faz surgir, portanto, a coisa abandonada, à qual deve ser dada destinação conforme os preceitos constitucionais e legais.

De acordo com a doutrina de Nelson Godoy Bassil Dower 8 , a renúncia é “ato unilateral pelo qual seu titular, voluntariamente, abre mão de seu direito, declarando, expressamente, o propósito de despojar-se dele”. Já quanto ao abandono, o autor pondera que se trata de uma forma de renúncia, mas diferencia ambas as espécies ao indicar que na renúncia deve haver, expressamente, a manifestação de vontade do proprietário de não mais deter a coisa em seu domínio, enquanto no abandono o proprietário abre mão da coisa sem qualquer formalidade maior, que gera como consequência a perda da propriedade de maneira tácita.

Para Sílvio de Salvo Venosa 9 , a renúncia implica sempre o ato de abdicar, ou seja, abrir mão de direitos. É ato jurídico no qual o titular do direito o abandona, um ato unilateral e irrevogável, sem prejuízo a terceiros, que deve ser exercido de maneira formal, pois se exige a transcrição do ato renunciativo no registro imobiliário, conforme previsto no parágrafo único do art. 1.275 do Código Civil. O autor aponta ainda que “renúncia em favor de outrem refoge ao sentido do instituto porque traduz alienação” 10 .

Por outro lado, o abandono ocorre de forma tácita, e não expressa, da vontade do proprietário, pela mera abdicação informal dos seus direitos sobre a coisa. Nesse sentido, a falta de cuidado do bem e a falta de sua utilização não implicam o abandono propriamente dito, porque depende da real intenção de abandonar. Conforme explica Paulo Nader 11 , o abandono só pode se caracterizar mediante a verificação de dois elementos que devem estar presentes, um de cunho objetivo e outro subjetivo, assim ensinando o jurista:

[...] o abandono se efetiva pelo concurso de dois elementos: a) objetivo ou externo, que se caracteriza pelo despojamento da posse, deixando o dominus de utilizar a coisa e de exercer qualquer ato inerente ao direito de propriedade; b) subjetivo ou interno, traduzido no animus de se desfazer da coisa, sem transmitir a outrem o domínio. [...]

Luciano Penteado 12 indica que: “a principal diferença do abandono para com a renúncia é que esta é ato formal enquanto o abandono não exige qualquer formalidade”.

Percebe-se, assim, que a renúncia e o abandono são atos unilaterais voluntários dos titulares da propriedade que causam a perda desta. Contudo, a solenidade dos casos é marcada por forte diferença formal: a renúncia exige instrumentalização formal e registro, enquanto o abandono é ato informal. No abandono, o proprietário que não tem mais a intenção de ser titular da coisa não formaliza tal intenção de forma expressa, mas simplesmente deixa de exercer atos atinentes à função econômica e social da propriedade. Nas palavras do grande jurista Francisco Eduardo Loureiro 13 , o abandono difere da renúncia, pois não exige declaração expressa, mas se deduz de comportamento concludente do proprietário.

Como visto, ambos os institutos são atos jurídicos unilaterais, e, como tais, não é o renunciante quem indica a quem aproveitará o seu ato: é a lei que indica a quem aproveitará. A regra geral é que tanto o abandono quanto a renúncia, como causas de perda da propriedade, tornam a coisa res nullius ou adéspota, e fazem com que o bem fique vago e possa ser arrecadado pelo Município para que este se encarregue de dar a destinação conforme os fins sociais e econômicos da propriedade.

2.3. Noções iniciais sobre o destino da coisa objeto de renúncia ou abandono

Em alguns casos 14 a lei especifica que o abandono ou a renúncia beneficiam determinadas pessoas. Em tais casos, naturalmente, o bem objeto da renúncia terá, ao menos inicialmente, o destino previsto na lei, em benefício daquele terceiro beneficiado ex lege. Somente em caso de não aceitação desse terceiro é que o bem seria efetivamente vacante.

Contudo, nos casos em que o abandono ou a renúncia sejam atos unilaterais que tornem a coisa adéspota, cabe ao Direito a tarefa de indicar qual será o destino do bem vago. Em geral nosso Direito tem duas soluções para que o bem vago volte a ter sua …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198070407/2-abandono-de-imovel-e-processo-administrativo-de-arrecadacao-estudos-das-inovacoes-legislativas-e-do-poder-dever-dos-municipios-para-a-maxima-efetividade-da-funcao-social-do-imovel-urbano