Regularização Fundiária - Lei 13.465/2017

4. Conjuntos Habitacionais Segundo a Lei 13.465, de 11 de Julho de 2017

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Regina Iara Ayub Bezerra

Advogada especializada em Direito Empresarial, Direito Imobiliário e Direito do Trabalho e Previdência Social pela FGV/RJ. Mestranda em Fundamentos da Responsabilidade Civil pela Cátedra de Cultura Jurídica da Universidade de Girona, Espanha – Instituto de Direito Privado Europeu e Comparado.

Resumo: Este artigo trata da legitimação dos assentamentos irregulares sob a égide da Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, que, em seu Capítulo VII, altera a denominação assentamentos irregulares para núcleos urbanos informais e propõe sua regularização por meio da constituição de conjuntos habitacionais, converte posses ilegais em propriedades legítimas por meio de processo extrajudicial, permitindo, inclusive, o reconhecimento administrativo, em abstração da declaração judicial, da usucapião. Analisa sua repercussão na Constituição Federal e nas legislações infraconstitucionais vigentes. Destaca o histórico da moradia no Brasil, das gestões de políticas públicas de habitação popular, urbanismo e legislação de ordenamento territorial, dos conflitos urbanos e do direito à cidade. Analisa o conceito legal impresso na Lei aos núcleos urbanos informais. Perquire os artigos 59 e 60 da Lei 13.465/2017 à luz dos dispositivos constitucionais que tratam do tema. Destaca que a regularização fundiária na forma pretendida pelo legislador ordinário fere princípios constitucionais e se torna um entrave ao desenvolvimento do País.

Palavras-chave:Núcleo urbano informal; Conjuntos habitacionais; Políticas públicas em gestão de habitação; Posse ilegal; Direito à propriedade; Inconstitucionalidade.

4.1. Introdução

O propósito deste estudo é expor o retrocesso que representa, no processo de crescimento sustentável dos municípios brasileiros, a regularização dos núcleos urbanos informais na forma estabelecida nos artigos 59 e 60 da Lei 13.465/2017.

Para tanto, faz-se necessário espelhar o impacto das mutações sociais na concepção jurídica da propriedade privada, deixando o direito de propriedade de ser entendido como direito real absoluto regulamentado pelo Direito Civil, passando a ser delineado pelo Direito Constitucional, tanto no âmbito da propriedade individual quanto no âmbito do direito social, com a consagração na Constituição Federal de 1988 do princípio da função social da propriedade.

Após a contextualização do direito de propriedade e sua função social, passaremos a discorrer sobre a regularização dos núcleos urbanos informais como conjuntos habitacionais na forma estabelecida na Lei 13.465/2017, por meio da utilização da metodologia de exegese constitucional de forma a identificar as linhas mestras da função social da propriedade e de outros princípios intrinsecamente a ela relacionados que podem ser extraídos dos mandamentos constitucionais e das legislações infraconstitucionais que os regulamentam.

4.2. Direito de propriedade privada

Propriedade é um fenômeno social que nasce com o homem e passa, com a evolução da sociedade, a ser delimitado pelo Direito.

A Revolução Francesa, resultado das influentes ideias iluministas que consagravam os direitos individuais como meio de fortalecimento da economia de mercado, robustece a classe burguesa, que almeja a alteração da condição de súdito para a condição de cidadão, implanta um regime jurídico com ampla proteção da propriedade privada, por meio do qual o proprietário passa a ter direito absoluto, ilimitado, perpétuo, oponível erga omnes e exclusivo de seu titular, podendo dela dispor com toda a plenitude, ou seja, usar, fruir e gozar sem preocupação com o interesse social e coletivo.

A terra deixa de ser o bem que provê sustento ao homem para integrar o seu patrimônio particular e lhe fortalecer economicamente perante outros indivíduos e o Estado.

Com a consagração do princípio do direito individual absoluto sobre a propriedade privada, uma minoria social, detentora de grandes propriedades e, portanto, dos meios de produção, passa a exercer exacerbada influência política e social na defesa de seus interesses, em detrimento dos indivíduos que integram a classe social menos favorecida, gerando desequilíbrio social em decorrência da má distribuição de riquezas, dando origem a uma classe social extremamente abastada composta por poucos privilegiados que muito se assemelha ao regime da monarquia absoluta, restaurando o sistema de privilégio da elite que usufruía do luxo e da riqueza gerados pelo trabalho dos campesinos em propriedades latifundiárias, gerando a injustiça social combatida pela Revolução Francesa.

Após a Revolução Industrial, além do agravamento da condição social dos trabalhadores, surge o problema do êxodo rural em busca de melhorias na qualidade de vida e de trabalho, gerando o fenômeno da urbanização desenfreada, com a implantação de núcleos urbanos desprovidos de planejamento, povoados por assalariados de baixa renda e desempregados, fazendo com que a concepção do direito individual absoluto sobre a propriedade privada evoluísse concomitantemente com a sociedade, que passa a entender a propriedade como um bem voltado ao interesse coletivo, dotada de intrínseco cunho social, abrandando seu processo absoluto, percorrendo um processo histórico de relativização que teve seu início com a intervenção estatal, com a finalidade, entre outras, de impedir o domínio da classe social menos privilegiada por aqueles integrantes da classe social minoritária detentores do poder econômico e o crescimento urbano desenfreado.

A Revolução Industrial provoca modificação social, influindo decisivamente na concepção jurídica de propriedade privada, deixando de ser apenas relação individual entre o proprietário e o bem, relativizando o direito de propriedade absoluta para instituir o dever ao proprietário de usar seu bem sem desrespeitar os direitos coletivos e sociais.

Inicia-se a formulação da compreensão da função social da propriedade, passando esta a ser concebida como um direito social.

4.2.1 Do direito de propriedade privada no Brasil

A história mostra o caráter absoluto que adquiriu o direito de propriedade no sistema brasileiro.

Em 1530, quando a conquista do território brasileiro pelo Estado português se efetivou, a Coroa decidiu utilizar o instituto jurídico sesmarial – sistema que surgiu em Portugal no século XIV, com a Lei das Sesmarias, de 1375 – com o objetivo de estimular o cultivo da terra e o povoamento da Colônia. O sistema das sesmarias distribuía terras aos sesmeiros, por meio da concessão da sua posse. As características da distribuição de terras eram a gratuidade, pois inexistia a obrigatoriedade do pagamento de um foro, e a condicionalidade, uma vez que o cultivo da terra era a condição imposta para que o sesmeiro mantivesse a sua posse.

O processo de distribuição das terras se dava de forma aleatória, privilegiando os interesses da Coroa e daqueles a ela ligados, seja por traços sociais, seja por afetividade. Esse modelo de privilégios prevaleceu durante o período do Brasil Colônia, do Brasil Império e do Brasil Republicano.

As tendências sociológicas e políticas que transformaram o mundo no decorrer da história influenciaram as constituições pátrias, as quais adotaram as teorias liberais e socialistas, principalmente no que diz respeito ao direito de propriedade.

As constituições liberais americana de 1787 e francesa …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198070470/4-conjuntos-habitacionais-segundo-a-lei-13465-de-11-de-julho-de-2017-regularizacao-fundiaria-lei-13465-2017