Regularização Fundiária - Lei 13.465/2017

6. Algumas Dificuldades Constitucionais da Lei 13.465/2017

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Vicente de Abreu Amadei

Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo. Professor/palestrante em cursos de extensão e de especialização em Direito Notarial e Registral, Imobiliário, Urbanístico e Ambiental Urbano em diversas instituições (v.g., PUC-SP, Escola Paulista da Magistratura, SECOVI-SP, UNIREGISTRAL). Membro da Academia Brasileira de Direito Registral Imobiliário (ABDRI) e da Academia Notarial Brasileira (ANB).

6.1. Introdução

Na esfera da regularização fundiária rural, as inovações da Lei 13.465/2017 não apresentam sérias dificuldades constitucionais.

A uma, porque a opção do legislador não foi pelo desenvolvimento sistemático dessa matéria, reorganizando as normas num único diploma legal, mas ele apenas alterou ou inseriu normas em outras leis federais, já em vigor, que cuidam da regularização fundiária rural e não apresentam trauma de infraestrutura jurídica acerca da constitucionalidade de cada uma, tal como se colhe (i) na Lei 8.629 9/93, que disciplina a reforma agrária, fortemente alterada pela Lei 13.465 5/2017, e (ii) na Le 11.952 52/2009, que estabelece o Programa Terra Legal e, então, dispõe sobre a regularização em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal, considerando, especialmente, as regras que tratam da regularização fundiária rural, também com significativas mudanças na Le 13.465 65/2017.

A duas, porque, nesse âmbito, a própria Constituição Federal, expressamente, prevê a competência legislativa privativa da União para dispor sobre direito agrário (art. 22, I, da CF), sobre os próprios da União (e boa parte das regras de regularização fundiária rural tocam bens próprios da União), sobre política agrícola e fundiária, bem como sobre reforma agrária (art. 184 da CF).

Contudo, no âmbito da regularização fundiária urbana (Reurb), as inovações da Lei 13.465/2017 apresentam potenciais de conflitos com as normas constitucionais em maior densidade, (i) quer em razão da opção do legislador em disciplinar essa matéria em modo amplo, orgânico e sistematizado num diploma legal de centralização ou de catálise da matéria, com boa dose de regras principiológicas, indicativas de diretrizes gerais, de instrumentos ou institutos jurídicos diversos de regularização e de uniformização procedimental; (ii) quer em virtude do quadro concorrente de legislação sobre direito urbanístico (art. 24, I, da CF), observada a feição normativa nacional e de mera diretriz da União nesse ponto (art. 21, XX, c.c. o art. 182, caput, ambos da CF), a exigir respeito à autonomia municipal (art. 30, I e VIII, da CF); (iii)quer em decorrência do confronto com as normas constitucionais que desafiam, pontualmente, a exegese de um ou outro instrumento, instituto ou norma jurídica da nova lei, tal como no foco dos limites constitucionais da propriedade urbana em geral (art. 182, § 2º, da CF), em regime privado (art. 5º, caput, XXII, XXIII e XXIV, e art. 170, II e III, ambos da CF) ou público (v.g., art. 183, § 3º, da CF), ou, então, da garantia constitucional da liberdade associativa (art. 5º, caput, XVII e XX, da CF).

Aliás, a circunstância de que já tramita no E. STF a ADI 5.771 , ajuizada pela Procuradoria-Geral da Pública, a ADI 5.787 , ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), e a ADI 5.883 , ajuizada pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), todas na relatoria do Ministro Luiz Fux, com ataques materiais, além dos formais, centrados em maior peso em pontos da disciplina da Reurb, confirma essa evidência.

Assim, apenas nesse aspecto pertinente à Reurb e considerando tão somente algumas dificuldades constitucionais da Lei 13.456/2017, sob o enfoque intrínseco (material), este breve estudo está concentrado, sem preocupação alguma em discorrer sobre inconstitucionalidade extrínseca (ou formal) ou acerca dos variados ângulos das questões apresentadas nas ADIs ajuizadas, e, enfim, sem pretensão alguma de esgotar tão vasta problemática que a nova lei de regularização fundiária, dilatada em múltiplos regramentos, encerra.

6.2. Análise geral, especialmente no foco da regularização fundiária urbana e da autonomia municipal

Antes da atual Constituição da Republica de 1988, o fenômeno mundial da urbanização e do crescimento explosivo das grandes cidades já havia apontado a necessidade do trato da matéria urbanística, para além da esfera local, em plano normativo de maior abrangência, com profundidade e diretrizes estratégicas de larga amplitude.

Foram, então, solidificando as ideias de que, neste campo, hão de conviver os interesses locais, regionais e nacionais, em pluralidade normativa que, de um lado, considere as expectativas da coisa justa aplicada à realidade desse novo tempo de urbanização (excessiva), e, de outro, não afogue as legítimas autonomias de cada província ou sítio, em atenção às particularidades regionais e peculiaridades locais.

Assim, no Brasil, especialmente a partir de 1970, quando a população urbana já se sobrepunha à rural, sentiram-se, com mais intensidade, os reflexos do crescimento desordenado das cidades e, com isso, a necessidade de regramento das coisas da cidade, cada vez mais estratégica e realista, via planejamento (preservando o bem urbano almejado de modo racional, sem apego racionalista ou utópico) e regularização (sanando o mal urbano existente de modo efetivo, sem apego paliativo ou populista), não só no plano municipal, mas também na esfera estadual e federal. A Lei 6.766/79 inaugurou um significativo exemplo desse norte, no plano federal.

E, na década seguinte – 1980 –, surgiram os primeiros movimentos orientados a uma lei nacional destinada à disciplina dos cânones maiores da política urbana, e, com isso, vieram os antecedentes históricos do atual Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001): foi criado o CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano); no II Plano Nacional de Desenvolvimento, surgiu o Projeto de Lei 775, de 1983, que tramitou no Congresso Nacional até 1988, quando foi promulgada a nova Carta Constitucional (1988), e, em 1995, ele foi retirado pelo Poder Executivo, sem deliberação.

Nesse tempo, destacaram-se, em suporte ao referido PL 775/83, dois importantes pareceres jurídicos – um de Miguel Reale 1 , outro de Hely Lopes Meirelles 2 – sustentando a competência da União para dispor sobre normas gerais, de caráter nacional, referentes ao desenvolvimento urbano, com acentuada nota de Hely Lopes Meirelles para se respeitar a autonomia dos demais entes da federação, especialmente dos municípios.

E foi exatamente isso que prevaleceu na Constituição da Republica de 1988: a União legislando, no foco do interesse nacional, com normas principiológicas, apontando diretrizes gerais da política urbana (e, então, nessa trilha vieram a Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade e, depois, a Lei 13.089/2015 – Estatuto das Metrópoles); os Estados-membros, no foco do interesse regional, com normas mais particularizadas, mas ainda de ampla dimensão, em disciplina de viés metamunicipal; os municípios, enfim, com normas locais e de concretude, considerando suas peculiaridades e a singularidade de cada cidade e de seus espaços públicos e privados, a partir de uma lei local maior, básica e estratégica, que é o Plano Diretor.

Essa, pois, é a história e a inteligência que …

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21 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198070517/6-algumas-dificuldades-constitucionais-da-lei-13465-2017-regularizacao-fundiaria-lei-13465-2017