2. Políticas de Combate à Lavagem de Dinheiro - Parte I - Lavagem de Dinheiro

Pierpaolo Cruz Bottini

2.1. Âmbito internacional. As convenções e diplomas internacionais. As Recomendações do Gafi

A progressiva preocupação das autoridades financeiras, fiscais, policiais e judiciais com os atos de lavagem de dinheiro e sua sofisticada engenharia, se traduz na contínua elaboração e aprovação de tratados, acordos e convenções internacionais voltados ao combate da prática. 1

No início, o enfrentamento da lavagem de dinheiro se pautou pelo uso de figuras típicas tradicionais, como o favorecimento ou a receptação. 2 Percebeu-se, no entanto, que as peculiaridades e a sofisticação dos atos de mascaramento, em especial aqueles perpetrados por organizações criminosas estruturadas, exigiam o desenvolvimento de um tipo penal específico, com abrangência mais ampla, e capacidade de abarcar novas situações, como a punição do autor do crime antecedente em concurso com a ocultação de bens. Isso levou à incorporação – em diversas legislações nacionais e em documentos internacionais – de figuras típicas inéditas, ora na forma de um favorecimento especial, ora de receptação qualificada. Surgem, então, os tipos de lavagem de dinheiro. 3

O presente estudo não se propõe a discorrer com detalhes sobre a evolução do quadro normativo internacional sobre o tema. Mas é importante destacar que desde o final dos anos 80 foram produzidos inúmeros documentos supranacionais voltados ao combate à lavagem de dinheiro, 4 como a Recomendação R (80) 10 do Comitê de Ministros da Europa (1980), o Programa Internacional de Ação do Rio de Janeiro contra o uso, produção e tráfico ilícito de drogas narcóticas e substâncias psicotrópicas (1986) e o Money Laundering Act Control (EUA, 1986).

O esforço conjunto dos países para desenvolver políticas de combate à lavagem de dinheiro impactou fortemente na produção legislativa de cada Estado, acarretando na criação de leis similares ou com institutos bastante parecidos, na esfera material e processual. É natural que o acúmulo de discussões conjuntas e a expedição de recomendações coletivas resultasse na produção de normas com redações aproximadas, facilitando a cooperação internacional e a persecução penal de condutas não raramente praticadas em diversos países.

Nesse quadro de documentos internacionais produzidos para o enfrentamento da lavagem de dinheiro, três convenções merecem destaque, não apenas por sua importância para o aprimoramento da política criminal de combate a esse delito, mas por terem sido incorporadas formalmente ao ordenamento jurídico brasileiro, impactando diretamente na construção do marco legal e na interpretação das normas referentes ao crime em análise: a Convenção de Viena, a Convenção de Palermo, e a Convenção de Mérida.

A Convenção de Viena (20.12.1988) 5 inaugura a previsão da lavagem de dinheiro em documentos do gênero. 6 O objetivo central do diploma é o combate ao tráfico de drogas. A sofisticação das organizações criminosas voltadas para a prática desse delito e a ousadia de sua atuação no âmbito internacional chamou a atenção de representantes de diversos países e ensejou a elaboração da normativa conjunta.

Dentre as estratégias previstas na Convenção para o combate ao tráfico de drogas, menciona-se a importância de “privar as pessoas dedicadas ao tráfico ilícito do produto de suas atividades criminosas e eliminar, assim, o principal incentivo a essa atividade”. Para isso, o diploma prevê que os países-parte devem caracterizar como ilícitos penais a conversão ou transferência de bens, com o conhecimento de que tais bens são procedentes do tráfico ilícito de entorpecentes com o objetivo de ocultar ou encobrir a origem ilícita dos bens, ou de ajudar a qualquer pessoa que participe na prática do delito a fugir das consequências jurídicas de seus atos.

Ainda que a Convenção não faça uso expresso do termo “lavagem de dinheiro”, é inegável que o preceito destacado trata desse processo criminoso, mesmo que em caráter restrito, uma vez que o único crime antecedente capaz de gerar bens passíveis de reciclagem – nos termos da Convenção – é o tráfico de drogas.

Por sua vez, a Convenção de Palermo (15.11.2000) 7 que traz um conjunto de regras para o combate mais efetivo ao crime organizado, foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto Presidencial 5.015, em 15 de março de 2004.

Como o próprio título indica, o objeto central da Convenção é o enfrentamento das organizações criminosas, nas suas mais diversas formas. O texto apresenta a definição de crime organizado, aponta meios eficazes de investigação, e discorre expressamente sobre a lavagem de dinheiro (art. 6, 1, a, i), caracterizada como a conversão ou transferência de bens, quando quem o faz tem conhecimento de que esses bens são produtos do crime, com o propósito de ocultar ou dissimular a origem ilícita dos bens ou ajudar qualquer pessoa envolvida na prática da infração penal a furtar-se da consequência jurídica de seus atos e outras atividades assemelhadas.

A Convenção de Palermo vai além da Convenção de Viena ao indicar que diversos crimes – além do tráfico de drogas – podem originar bens passíveis de lavagem de dinheiro. O texto aponta que o delito decorre da “mais ampla gama possível de infrações principais” ou “infrações graves” (art. 6, 2, a), conceituando-as como atos que constituam infrações puníveis com uma pena de privação de liberdade cujo máximo não seja inferior a quatro anos ou com pena superior (art. 2) ou praticadas por meio de organização criminosa (art. 5) ou aquelas relacionadas à corrupção (art. 8) ou os crimes de obstrução da Justiça (art. 23).

A Convenção de Palermo ainda prevê medidas de regulação e controle de bancos e outras instituições sensíveis à lavagem de dinheiro com o escopo de conhecer seus usuários e eventuais operações suspeitas por eles praticadas.

Por fim, a Convenção de Mérida, adotada pela ONU em 2003 e promulgada pelo Brasil em 31 de janeiro de 2006 (Decreto 5.687), tem por objetivo específico o combate à corrupção. 8 Dedica seu art. 14 à lavagem de dinheiro, impondo aos Estados Parte a instituição de rígidos controles administrativos sobre a atuação de setores sensíveis – instituições financeiras e não financeiras usadas frequentemente para lavagem de dinheiro – e estabelecendo medidas de fomento à cooperação internacional.

Além das três Convenções mencionadas – todas incorporadas ao ordenamento nacional – outros diplomas internacionais merecem destaque, como as Convenções de Estrasburgo (1990) 9 e de Varsóvia (2005) 10 – ambas do Conselho da Europa – por apresentarem diversas recomendações sobre estratégias e mecanismos de repressão da lavagem de dinheiro – e as quatro Diretivas do Conselho da Comunidade Europeia relativas à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de lavagem de dinheiro 11 (91/308/CEE, 2001/97/CE, 2005/60/CE e 2015/849/CE). 12 Embora não integrem o direito pátrio e sucedam umas às outras, o conteúdo dessas normativas é fruto de intensos debates sobre as melhores práticas de enfrentamento da lavagem de dinheiro e, por isso, foram e são importantes fontes de produção legislativa, de atos normativos e de interpretação dos preceitos legais no Brasil.

Em suma, há um esforço mundial para reprimir a reciclagem de capitais, por meio do desenvolvimento de políticas criminais de repressão e de mecanismos de controle das atividades nos setores sensíveis a tais práticas. A dinâmica dos processos de lavagem de dinheiro – e a criatividade dos agentes responsáveis por sua realização – acaba por gerar, diuturnamente, novas estratégias de mascaramento de capital sujo, com subterfúgios que dificultam as ações de investigação e rastreamento. Por isso, impõe-se às autoridades públicas, um constante acompanhamento das novas formas de escamoteamento de bens, para aprimorar a identificação e repressão do comportamento em tela. Nesse sentido, foram instituídos grupos de especialistas e de autoridades públicas com atribuições de monitorar constantemente atividades de lavagem de dinheiro, e suas técnicas mais diversas, para a proposição de novos instrumentos de prevenção e repressão à prática.

Dentro desses grupos destaca-se o GAFI (Grupo de Ação Financeira), 13 criado em 1989, pelos sete países mais industrializados do mundo (G7) – e hoje composto por muitos outros, dentre os quais o Brasil (desde 2000) – para constantemente produzir conhecimento, expedir recomendações sobre as melhores técnicas de combate à lavagem de dinheiro, e acompanhar sua implementação. Para alcançar seus objetivos, o GAFI realiza estudos e diagnósticos, elabora planos e estratégias, e desenvolve sistemas de avaliação do controle das atividades em comento nos diversos países.

Em 1990 o GAFI expediu 40 Recomendações para o combate à reciclagem de capitais 14 . Tais documentos indicam medidas administrativas e legislativas importantes para prevenir ou reprimir a lavagem de dinheiro, como a necessidade de criação de órgãos de inteligência financeira em cada...