Introdução

O problema da irregularidade do solo urbano no Brasil está diretamente relacionado com a história do desenvolvimento das cidades. O crescimento extremamente acelerado da população nas grandes cidades a partir das décadas de 1960 e 1970 revelou uma urbanização prematura, sem planejamento, desordenada, provocando desorganização social, carência de habitações, problemas de saneamento básico, modificando a utilização do solo e a paisagem urbana, além de vulnerar o meio ambiente. 1

Essa urbanização exponencial ocorreu principalmente pela mecanização das lavouras, pela transformação de plantações em criação de gado e pela crescente oferta de emprego nos centros urbanos, em virtude tanto do processo de industrialização como do crescimento do setor de serviços, o que resultou num grande êxodo populacional do campo para as cidades.

Com esse grande contingente populacional migrando para as cidades, sem planejamento, as camadas mais pobres começaram a ocupar terrenos ociosos, públicos ou privados, formando-se assentamentos humanos autoconstruídos, de forma ilegal, com habitações precárias e carentes de infraestrutura, dando origem a uma “cidade informal”.

Na lição de Betânia de Moraes Alfonsin, ao construir à revelia da lei, essa faixa da população ficou excluída do processo de urbanização da cidade, passando a viver em moradias irregulares e clandestinas, desenvolvendo-se a ideia de déficit, não somente habitacional, em números de unidades, mas também em déficit de habitabilidade, por serem criados em locais carentes de segurança no direito de morar e igualmente na qualidade de vida de seus moradores. 2

Para tentar resolver o problema do déficit habitacional, na década de 1960, foi composto o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e criado o Banco Nacional de Habitação (BNH), visando à construção e ao financiamento de milhões de casas populares no país. Nesse período, fortaleceram-se as Cohabs, que empreenderam grandes conjuntos habitacionais nas periferias das cidades, promovendo uma segregação espacial. Porém, em 1986, o BNH foi extinto por diversas razões, incluindo crise de liquidez diante do quadro inflacionário, da recessão e do aumento da inadimplência, ocasionando uma paralisia do sistema. 3

A política habitacional da época, embora tenha auxiliado na criação de novas moradias, não foi suficiente para fazer frente às demandas reais, especialmente da população de baixa renda, que, sem muitas alternativas, acabou sendo empurrada para áreas inadequadas à ocupação humana, sem infraestrutura e com problemas ambientais.

Por outro lado, consolidou-se, no país, o setor imobiliário das construtoras e empreendedoras que, com maior facilidade de crédito e de recuperação do capital em caso de inadimplência, passou a fomentar uma maior especulação imobiliária. A atuação desse segmento fez subir o valor do solo urbano, em muitos centros importantes do País, aumentando a diferença entre a renda da população e o custo da moradia para os menos favorecidos.

Além disso, muitos empreendedores privados, com o objetivo de maximizar seus lucros, buscaram opções à margem da legislação urbanística e ambiental (cada vez mais restritiva e exigente), criando subterfúgios para venderem imóveis com redução de custos, contando com a boa-fé e a falta de informação por parte dos adquirentes.

A par disso, o Poder Público, que tinha o dever de fiscalizar e coibir práticas abusivas do setor imobiliário e as invasões da população em áreas vulneráveis, omitiu-se e, em certa medida, tolerou o desrespeito à legislação, simplesmente por sua incapacidade de resolver o problema habitacional de outra forma.

Nesse ambiente, proliferou-se, em ritmo alarmante, todo tipo de irregularidade urbana, como ocupações individuais e coletivas de áreas públicas ou particulares, formando-se favelas; ocupações coletivas de prédios públicos, em regiões centrais; ocupações individuais ou coletivas de espaços vazios sob pontes, praças...