Capítulo 3. Regularização Fundiária Sob a Égide da Lei 11.977/2009 - Regularização Fundiária Urbana e Seus Mecanismos de Titulação de Ocupantes - Vol. V

A Lei 11.977/2009 1 foi o texto legal mais importante até então visto em termos de regularização fundiária, derrubando paradigmas, simplificando práticas e trazendo a matéria para uma sistematização de procedimentos e instrumentos próprios, que foram, em larga medida, aproveitados pela legislação atual. Importante entender os contornos da regularização fundiária sob a égide da Lei 11.977/2009 por duas razões: (i) existem inúmeras regularizações registradas na vigência dessa lei, que continuarão a surtir seus efeitos, mesmo após a sua revogação; e (ii) ainda existem procedimentos administrativos de regularização em tramitação sob a regência da lei revogada pelas regras de transição do art. 75 da Lei 13.465/2017. Assim, os procedimentos administrativos iniciados antes de 23 de dezembro de 2016 (data da publicação da MP 759/2016) podem seguir o rito da Lei 11.977/2009 ou da Lei 13.465/2017, a critério do ente regularizante. Frise-se que a data de início do procedimento não é a data do protocolo do pedido de regularização no Registro de Imóveis, mas a data do início do procedimento de regularização perante o Município. Se considerarmos que os processos administrativos podem levar anos ou até décadas, podemos experimentar os efeitos da lei revogada ainda por muito tempo. A Regularização Fundiária foi conceituada, no art. 46 da Lei 11.977/2009, como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visavam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes. Note-se que a regularização já era entendida como um procedimento multidisciplinar com diversas dimensões, como bem esclareceu José Renato Nalini 2 , visando resolver questões (i) urbanísticas, relacionadas à adequação entre o assentamento existente e a necessidade de infraestrutura mínima, para a melhoria das condições de vida da população; (ii) ambientais, relativas a ações e programas compensatórios para minimizar ou sanar os danos ao meio ambiente; (iii) sociais, condizentes com a população ocupante do local a ser regularizado, valorizando sua cultura e seu senso de pertencimento, evitando-se remoções desnecessárias; (iv) jurídicas, com a utilização de instrumentos que possibilitem a aquisição da propriedade ou o reconhecimento da posse das áreas irregulares; e ainda, (v) registrárias, com o lançamento nas respectivas matrículas da aquisição desses direitos, a fim de atribuir eficácia erga omnes para todos os efeitos da vida civil. Destaca-se que foram criadas duas modalidades de regularização fundiária. A primeira, denominada regularização fundiária de interesse social, para atender à população de baixa renda, nas áreas ocupadas há pelos menos 5 anos, em imóveis situados em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou em áreas públicas destinadas a projetos de regularização. A segunda, conhecida por regularização fundiária de interesse específico, quando não fosse caracterizado o interesse social. Com relação à dimensão urbanística, a lei flexibilizou os requisitos da Lei 6.766/1979, permitindo a regularização em assentamentos consolidados com lotes inferiores a 125 m2 e com percentuais inferiores de áreas destinadas ao uso público (art. 52). Considerou, ainda, como área urbana consolidada, sujeita à regularização, núcleos com densidade de 50 habitantes por hectare, malha viária implantada e, pelo menos, dois dos seguintes equipamentos de infraestrutura: drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica e limpeza urbana. Na dimensão ambiental, permitiu-se a regularização fundiária, apenas na modalidade de interesse social, em Áreas de Preservação Permanente ocupadas até 31/12/2007, inseridas em áreas urbanas consolidadas, desde que fosse comprovada a efetiva melhoria das condições ambientais. Nas regularizações de interesse específico, deveriam ser observadas as restrições ambientais de acordo com a legislação em vigor, sem flexibilizações (art. 61, § 1º). Pode-se citar, ainda, a criação do procedimento da demarcação urbanística, para definir os limites, a área, a localização e a confrontação do imóvel a ser regularizado, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo de suas posses. Referido procedimento era preliminar e preparatório da regularização fundiária, devendo ser objeto de averbação nas matrículas alcançadas pelas plantas e pelos memoriais apresentados. O proprietário e os confrontantes da área demarcada, bem como os demais entes federados, deveriam ser notificados do procedimento para apresentarem impugnação se fosse o caso (art. 57). Ocorre que, no Estado de São Paulo, por força das Normas de Serviço da CGJ, a demarcação urbanística somente era realmente necessária se o imóvel regularizado não fosse matriculado (item 296 do Provimento CGJ/SP 37, de 18 de julho de 2013). Se a regularização recaísse sobre imóvel matriculado, ainda que parcialmente, não haveria a necessidade de manejar o procedimento preliminar da demarcação urbanística e, assim, notificar proprietários ou confrontantes. De fato, não havia a preocupação com essas notificações, pois o procedimento de regularização fundiária ou a legitimação de posse não tinham o condão de alterar o domínio dos imóveis sobre os quais incidiam (art. 47, § 1º). Na sistemática da Lei 11.977/2009, havia, de forma clara, duas fases da regularização. A primeira fase, a regularização do solo, fazendo-se nascer um parcelamento do solo em lotes ou a instituição de um condomínio edilício; e a segunda fase, em que iriam ser manejados os possíveis instrumentos para titulação dos ocupantes. Normalmente, inclusive, havia um lapso temporal considerável entre uma fase e outra. Outra característica marcante da Lei 11.977/2009 foi o maior protagonismo dado ao Registro de Imóveis na formação do procedimento de regularização, em mais um movimento na direção da desjudicialização. Antes dessa lei, os procedimentos que visavam trazer os imóveis para o mercado formal eram judicializados (usucapião individual, usucapião coletiva, procedimento perante o Juiz Corregedor, procedimento previsto na Lei 6.766/1979). As questões de irregularidade eram discutidas em Ações Civis Públicas, movidas pelo Ministério Público, pleiteando obrigações de fazer e de reparação de danos contra os loteadores faltosos ou contra o Munícipio, caso a população fosse economicamente vulnerável. A Lei 11.977/2009 delegou ao registrador imobiliário a responsabilidade de presidir o procedimento de regularização, realizando a notificação de proprietários, confrontantes e entes federados; publicando editais e promovendo tentativa de acordo em caso de impugnações (art. 57). Para registro do parcelamento ou condomínio regularizado, deveria ser apresentado ao Registro de Imóveis o projeto de regularização fundiária aprovado pelo Município, instrumento de instituição de condomínio (se fosse o caso), bem como o licenciamento urbanístico, a cargo do Município, e ambiental, a cargo do Estado, se o Município não dispusesse de órgão ambiental capacitado. Na regularização de interesse social, todos os custos com projetos, obras de infraestrutura básica, sistema viário e equipamentos públicos ficariam a cargo do poder público, diretamente ou por seus concessionários/permissionários de serviços públicos (art. 55). Na regularização de interesse específico, a autoridade licenciadora definia as responsabilidades pela implantação das obras necessárias à adequação do assentamento informal, podendo, inclusive, recair sobre os beneficiários (art. 62). Com relação à titulação aos ocupantes, o instrumento apresentado pela lei foi a legitimação de posse, pela qual o poder público conferia um título de reconhecimento de posse a um determinado ocupante para fins de moradia, desde que esse morador não fosse concessionário, foreiro ou proprietário de outro imóvel urbano ou rural nem beneficiário de legitimação de posse anteriormente concedida (art. 59). Esse título seria registrado na matrícula do imóvel regularizado e seu detentor, após cinco anos, poderia requerer a conversão em propriedade, se preenchidos os critérios do art. 183 da Constituição Federal (art. 60). A legitimação de posse, aliada à sua conversão em propriedade, foi tratada pela doutrina como usucapião administrativa. Como “espécie” de usucapião, esse instrumento de titulação foi limitado a imóveis particulares, sob o argumento de que os imóveis públicos não eram passíveis de prescrição aquisitiva por vedação constitucional. Ainda com relação à titulação dos ocupantes, também eram admitidos a registro, como aquisições definitivas, os contratos de compromisso de venda e compra, cessão, promessa de cessão, ou qualquer outro título que denotasse a intenção de alienar o bem ao ocupante, desde que acompanhados do termo de quitação e de prova da ausência de litígio relacionado ao imóvel (certidões dos distribuidores), com base no art. 26, § 6º, da Lei 6.766/1979. Igualmente eram admitidas as concessões especiais de uso para fins de moradia e as concessões de direito real de uso, bem como a especialização de frações ideais de terreno já registradas na matrícula de origem dos loteamentos clandestinos ou irregulares. Enfim, a legislação sob análise permitiu um avanço significativo na regularização de parcelamentos e condomínios irregulares, mas deixou um pouco a desejar no tema dos instrumentos de titulação, especialmente das áreas públicas, já que estas, segundo grande parte da doutrina, não poderiam ser objeto de legitimação de posse. Com o objetivo de acelerar o processo de regularização e fortalecer os instrumentos de titulação dos moradores dos assentamentos humanos informais, foi editada a Lei 13.465/2017, com vistas a fomentar e garantir o direito fundamental à moradia regular e segura a todos os ocupantes. Ironicamente, no Estado de São Paulo, o ano de 2016, sob a égide da Lei 11.977/2009, foi o ano em que se registrou maior número de regularizações – 576 núcleos, enquanto em 2017 foram 470; 2018, 515; e 2019, 465. Os dados estatísticos não demonstraram, por enquanto, a aceleração na quantidade de núcleos regularizados, como se esperava quando da edição da nova lei em 2017. 3 Revogada no capítulo que trata deste tema. NALINI, José Renato. Direitos que a Cidade Esqueceu São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 167. Dados da Central dos Registradores, ARISP (www.registradores.org.br), até dezembro/2019.

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