Regularização Fundiária Urbana e Seus Mecanismos de Titulação de Ocupantes - Vol. V - Ed. 2020

Capítulo 11. Tipos de Imóveis Passíveis de Regularização

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Conforme já demonstrado, a Lei 13.465/2017 se aplica a imóveis pertencentes a núcleos urbanos informais, com ocupação predominante de pessoas em edificações 1 , em áreas consolidadas como tal antes de 22 de dezembro de 2016 2 .

A legislação sob análise pressupõe a subdivisão informal de uma gleba de terras em “unidades imobiliárias” 3 , que podem ser: lotes, apartamentos, casas em condomínios, casas ou unidades em conjuntos habitacionais, lojas, chácaras, salas etc. Enfim, o termo “unidade imobiliária” foi usado para designar genericamente qualquer tipo de unidade que resultar da regularização fundiária.

Analisaremos a seguir os tipos de glebas ou de unidades imobiliárias que podem ser objeto de regularização pelo sistema implantado pela Lei 13.465/2017.

a) Imóvel situado em área urbana ou em área rural

Resolvendo uma questão antiga, a Lei 13.465/2017 admitiu expressamente a Regularização Fundiária Urbana 4 em imóveis situados tanto em área urbana como em área qualificada ou inscrita como rural, desde que seus usos e características sejam urbanos.

O núcleo informal será considerado urbano se forem identificados usos urbanos tais como: habitacionais, comerciais, industriais ou de prestação de serviços, ainda que localizados fora do perímetro urbano. Nesse caso, a regularização se dará pelas mesmas regras de Reurb usadas para os imóveis localizados dentro da cidade (art. 11, I). Prestigiou-se, aqui, o critério da utilização ou destinação da terra e não o da localização, para definir o procedimento adequado para ser realizada a regularização fundiária. 5

As características urbanas nos núcleos, por sua vez, são demonstradas pela existência de arruamento, lotes, quadras, edificações destinadas às finalidades urbanas e, por vezes, alguns equipamentos públicos. Em síntese, a conformação e o contorno do núcleo devem ser urbanos.

A nova legislação não traz, neste aspecto, nenhum critério de densidade populacional em uma determinada área a ensejar a regularização, diferentemente da Lei 11.977/2009, que exigia uma densidade mínima de 50 habitantes por hectare (art. 47, II, Lei 11.977/2009). A Lei anterior previa também que a área urbana consolidada deveria ter malha viária implantada e, no mínimo, dois dos seguintes equipamentos públicos: drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, água potável, energia elétrica e limpeza urbana.

Essa falta de critérios de densidade e integração da malha viária para classificação de uma área como apta a ser regularizada como urbana é motivo de grandes críticas, pois, potencialmente, o Município terá que levar serviços públicos para áreas remotas, sem grandes ocupações, o que pode não ser viável ou eficiente do ponto de vista da conveniência e oportunidade do interesse público.

[...] não se deve supor que os municípios devem regularizar todos os núcleos urbanos informais independentemente de uma avaliação de conveniência e oportunidade.

A decisão de regularizar ou não um assentamento deve ser fundamentada nos princípios e objetivos da Reurb, assim definidos pela Lei 13.465/2017. [...]

Para a regularização de assentamentos em zona rural o princípio da eficiência na ocupação do solo mostra-se particularmente relevante, pois o poder público deverá fornecer serviços públicos adequados aos moradores, o que exige uma avaliação de viabilidade financeira, com vistas a que seja assegurada sua sustentabilidade econômica. 6 (sic)

Pela nova sistemática, depois do registro da regularização, a área passará automaticamente ao perímetro urbano, sem necessidade de prévia autorização do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, inclusive para fins de tributação do IPTU (art. , §§ 13 e 14, Decreto 9.310/18).

O Oficial do Registro de Imóveis notificará o INCRA, o Ministério do Meio Ambiente e a Secretaria da Receita Federal para que esses órgãos cancelem os respectivos cadastros, como o Cadastro Ambiental Rural – CAR, o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural – CCIR e o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR (art. 44, § 7º, Lei 13.465/2017).

Para ser considerado apto a ser regularizado como urbano, o imóvel localizado em área classificada como rural deverá, ainda, contar com unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento do solo 7 (art. 11, I). O legislador entendeu que, se a unidade imobiliária resultante da Reurb tiver dimensão superior à fração mínima de parcelamento, bastará o interessado valer-se do desmembramento de área rural.

Essa alteração normativa trouxe solução para o problema de informalidade nos sítios de recreio, condomínio de chácaras, clubes de campo, clubes de pesca, localizados fora do perímetro urbano, ou de expansão urbana, onde foram comercializados lotes com terrenos muito inferiores à fração mínima de parcelamento, geralmente na forma de venda de frações ideais em condomínio civil irregular.

Importante destacar que a constitucionalidade desse dispositivo da Lei 13.465/2017 está sendo questionada nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, que tramitam no STF, ADIs 5.771, 5.787 e 5.883, sob o argumento de que este texto violaria a autonomia municipal e a autoridade do plano diretor como instrumento obrigatório de controle da expansão urbana.

Além disso, há respeitadas vozes no sentido de que a Reurb não poderia ser realizada em contrariedade às normas de zoneamento do plano diretor, sob pena de violar a função social da propriedade, como esclarece Victor Carvalho Pinto 8 :

Constituindo modalidade de parcelamento do solo, a Reurb deve observar as normas de zoneamento constantes do plano diretor e do projeto de ampliação do perímetro urbano.

Um assentamento urbano regularizado em zona rural, sem alteração do perímetro urbano, estaria automaticamente em desconformidade com o plano diretor e consequentemente em descumprimento da função social da propriedade.

No entanto, a Lei 13.465/2017 é clara em admitir a Reurb tanto em áreas localizadas fora do perímetro urbano como em zona de expansão urbana, apesar dos entendimentos doutrinários em sentido contrário.

b) Imóveis com área inferior ao mínimo estabelecido pela Lei 6.766/1979

Para a finalidade da Reurb, poderão ser regularizados imóveis fora dos padrões legais relativos ao tamanho do lote e, também, percentual e dimensão de áreas destinadas ao uso público (equipamentos públicos, áreas institucionais, áreas verdes, arruamento). Também poderão ser dispensados outros padrões urbanísticos e edilícios (como recuo dos lotes, número de pavimentos, regras de subdivisão etc.). 9

Como se sabe, a Lei 6.766/1979 impõe requisitos técnicos relativos: (i) à proporcionalidade de áreas destinadas a sistemas de circulação, à implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, de acordo com plano diretor ou lei municipal de zoneamento; (ii) à dimensão mínima de 125 m² e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando impostas regras mais rígidas pelo plano diretor ou lei municipal de zoneamento; (iii) à reserva de faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado ao longo das faixas de domínio público das rodovias; (iv) à reserva de faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado, ao longo das águas correntes e dormentes e da faixa de domínio das ferrovias; (v) à harmonia entre as vias de loteamento e as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas.

Além disso, a legislação municipal (plano diretor ou lei de zoneamento) contém previsões relativas a usos permitidos, índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, áreas mínimas e máximas de lotes e coeficientes máximos de aproveitamento.

No entanto, na Reurb, não se aplicam tais restrições relativas ao tamanho da unidade imobiliária, ao padrão das construções ou às áreas destinadas ao poder público.

O art. 70 da Lei 13.465/2017 é claro ao estabelecer que as disposições da Lei 6.766/1979 não se aplicam à Reurb, salvo o procedimento de intervenção do Município em loteamentos irregulares ou clandestinos (arts. 37 a 49, Lei 6.766/79) e as consequências criminais pelo descumprimento da lei de parcelamento do solo (arts. 50 a 52, Lei 6.766/79).

É de se notar que o Projeto de Regularização Fundiária levará em consideração as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, tendo em vista a realidade da situação consolidada. 10

O referido projeto deverá conter, entre outros itens: (i) medidas de adequação para correção das desconformidades; (ii) medidas de adequação da mobilidade, acessibilidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando necessária; (iii) obras de infraestrutura essencial, quando necessárias; (iv) outros requisitos definidos pelo Município em lei especial. 11

A denominada infraestrutura essencial, que necessariamente deve estar presente no núcleo urbano informal posteriormente à regularização, incluirá: sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou individual; sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitário, coletivo ou individual; rede de energia elétrica domiciliar; soluções de drenagem, quando necessário; e outros equipamentos definidos pelo Município em função das necessidades locais. 12

Ressalta-se, nesse ponto, que a Reurb será efetivada levando-se em consideração que o núcleo urbano informal já tem a infraestrutura essencial. Se não tiver, será realizado cronograma de obras e assinado termo de responsabilidade pela sua execução, para garantir que, depois da regularização, esses núcleos terão condições urbanísticas e de integração à cidade formal.

Vale destacar que não é necessário aguardar a conclusão das obras de infraestrutura para o processamento do procedimento administrativo da Reurb perante o Município e, tampouco, da fase de registro perante o Registro de Imóveis.

Assim, estando a Certidão de Regularização Fundiária emitida com o cronograma de obras, poderão ser praticados os atos registrais tendentes a tornar o núcleo regular, mesmo antes do término das obras. É o que dispõe o art. 36, § 3º, da Lei 13.465/2017: “As obras de implantação de infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e de melhoria habitacional, bem como sua manutenção, podem ser realizadas antes, durante ou após a conclusão da Reurb.”

c) Imóveis residenciais e de uso misto

Como forma de promover a integração social e a geração de emprego e renda, podem ser regularizados imóveis residenciais e os de atividade mista, ou seja, imóveis comerciais e até industriais, se forem considerados de interesse público e estiverem contidos dentro de um núcleo informal urbano (art. 13, § 4º, Lei 13.465/17).

É certo que os núcleos informais acabam por constituir bairros inteiros que, além das moradias, contam com padarias, pequenos mercados, borracharia, igrejas, restaurantes, enfim, tudo que é necessário à vida das pessoas que lá habitam. Esses imóveis não poderiam ser alijados da regularização.

A questão tormentosa a ser enfrentada é se os núcleos puramente comerciais ou industriais podem ser regularizados pela Lei 13.465/2017, tendo em vista que não há clareza no texto legislativo. Podem-se citar, como exemplo, edifícios de salas comerciais, parques industriais, loteamentos industriais ou conjuntos de lojas comerciais, todos irregulares ou clandestinos.

Há quem defenda que os imóveis cuja única destinação seja não residencial, como os comerciais ou industriais, podem ser regularizados na modalidade de interesse específico, sob o argumento de que o conceito de núcleo urbano informal abrangeria todos os imóveis com usos e características puramente urbanas, incluindo-se os comerciais e industriais.

Outros apenas admitem que a legislação permitiu a regularização desses núcleos comerciais ou industriais de maneira leviana e descomprometida com os objetivos e princípios do Estatuto da Cidade, prejudicando o planejamento municipal:

Já a regularização de interesse específico incorpora tudo o que não é de interesse social; e o que a normativa de 2017 ampliou foi o rol de situações passíveis de regularização, que envolve, dentre o vasto campo de irregularidades, recorrentemente núcleos ocupados por faixas de mais alta renda, como condomínios horizontais fechados, casas de veraneio ou chácaras e condomínios industriais. [...]

Deve-se também considerar a cumulatividade das regularizações (e de seus impactos, sobretudo considerando-se a exigência e cumprimento das compensações urbanísticas e ambientais) e o que este conjunto de irregularidades regularizadas implica em termos de contradição com o planejamento municipal. 13 (grifos nossos) (sic)

Uma terceira corrente, que parece ser a mais acertada, defende que somente seria cabível a regularização de núcleos urbanos residenciais ou de uso misto, ou seja, em que haja residências, comércio ou indústria convivendo no mesmo espaço territorial, com base no art. 13, § 4o, da Lei 13.465/2017:

“Art. 13 [...]

§ 4o Na Reurb, os Municípios e o Distrito Federal poderão admitir o uso misto de atividades como forma de promover a integração social e a geração de emprego e renda no núcleo urbano informal regularizado.”

Note que a Lei permite a regularização de núcleos com uso misto (residencial e não residencial), mas não permite o uso exclusivamente comercial ou industrial. O legislador percebeu que, dentro do núcleo urbano informal, existem, de fato, atividades não residenciais, como comércio de alimentos, restaurantes populares, igrejas e prestadores de serviços, que não podem ser excluídos do projeto de Reurb, porque contribuem para a geração de empregos e a fixação da população no local.

Esse entendimento também se justifica no princípio de que a regularização fundiária foi construída para garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas da população e não para favorecer pura e simplesmente o comércio ou a indústria. 14

É preciso frisar, ainda, que regularizar representa flexibilizar, tornar menos rigorosas as exigências legais, incorporando núcleos urbanos ao ordenamento territorial sem o devido planejamento.

Assim, essa medida deve ser excepcional, utilizada com parcimônia, para evitar o estímulo a novos “empreendimentos” comerciais ou industriais sem respeito aos critérios legais.

Além disso, pela redação do Decreto regulamentador, somente será possível a regularização de imóveis não residenciais na modalidade de Reurb-E (art. , § 6º, Decreto 9.310/2018), lembrando que a classificação da Reurb em interesse social ou específico poderá ser feita considerando as características de cada unidade imobiliária objeto do núcleo. Assim, dentro de um mesmo núcleo, pode haver unidades classificadas como Reurb-S e outras como Reurb-E.

Dessa maneira, parece mais coerente admitir o uso da Reurb apenas para imóveis residenciais ou de uso misto, nos quais um mesmo núcleo urbano abriga imóveis residenciais e não residenciais.

d) Imóveis de domínio público, domínio...

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5 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198076169/capitulo-11-tipos-de-imoveis-passiveis-de-regularizacao-regularizacao-fundiaria-urbana-e-seus-mecanismos-de-titulacao-de-ocupantes-vol-v-ed-2020