Regularização Fundiária Urbana e Seus Mecanismos de Titulação de Ocupantes - Vol. V - Ed. 2020

Capítulo 12. Formas de Organização da Regularização Fundiária

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Como já visto, regularizar um núcleo urbano significa trazê-lo para a legalidade, dando-lhe uma roupagem de “empreendimento” regular, identificando uma das formas de organização disponíveis na legislação, levando em consideração a realidade do local e as expectativas de seus ocupantes.

Destarte, os núcleos urbanos informais podem ser revestidos das seguintes formas: (a) parcelamento do solo (loteamento ou desmembramento), tendo como unidades imobiliárias os lotes, com sistema viário aberto, e áreas institucionais passando para o domínio público – se houver; (b) loteamento de acesso controlado é modalidade de loteamento, cujo controle de acesso será regulamentado pelo Município (art. , § 8º, da Lei 6.766/1979, alterado pelo art. 78, Lei 13.465/2017); (c) condomínio edilício, vertical ou horizontal, ou seja, de casas ou de unidades em planos horizontais, tais como apartamentos, salas comerciais, lojas, entre outras (art. 48, Lei 13.465/17); (d) conjuntos habitacionais, que pressupõem a existência de unidades edificadas por um empreendedor público ou privado e alienadas a beneficiários (arts. 13, § 3º, e 59/60, Lei 13.465/17); (e) condomínio de lotes, nos quais as áreas de circulação interna, lazer ou verde serão de domínio particular, integrando as áreas comuns atreladas aos respectivos lotes (art. 1.358-A, CC, e art. 64 do Decreto nº 9.310/18); (f) condomínio urbano simples, com a existência de casas ou cômodos dentro de um mesmo imóvel, servindo para acomodar situações dos chamados cortiços ou edículas construídas no mesmo terreno com moradia de famílias diferentes (art. 61, Lei 13.465/17, e art. 69 do Decreto 9.310/18); e (g) direito de laje, com imóveis sobrepostos em situação vertical, contando com uma construção-base e subsolo ou lajes, desde que haja comprovação de que a unidade imobiliária é estável (arts. 1.510-A, CC, e 58 e seguintes do Decreto 9.310/18).

Por vezes, a situação concreta se encaixa em mais de uma forma de regularização. Na prática, o seu enquadramento dependerá do ente regularizador e do Município que processará a regularização, sempre buscando o melhor caminho a atender o interesse público.

No Estado de São Paulo, as Normas de Serviço Extrajudicial, editadas pela Corregedoria Geral da Justiça, preveem que a forma de organização do núcleo urbano informal deverá ser indicada na Certidão de Regularização Fundiária – CRF (item 274.1).

Em todos esses casos, o registro da regularização fundiária terá o mesmo efeito do instituto jurídico que lhe deu suporte, ou seja, se a Reurb se organizar, por exemplo, sob a forma de um condomínio edilício, o seu registro terá o mesmo efeito de uma instituição e especificação de condomínio (art. 48 da Lei 13.465/2017).

A seguir, serão analisadas as formas possíveis de organização do núcleo urbano informal em uma regularização fundiária, com suas características e peculiaridades. Note-se que os institutos jurídicos analisados são os mesmos para o desenvolvimento de um empreendimento legalizado. Ocorre que, em um empreendimento regular, os atos de aprovação e registro são realizados previamente à alienação das unidades e sua ocupação, enquanto na regularização fundiária as unidades já foram alienadas e estão ocupadas há vários anos sem a observância da legislação correspondente.

a. Parcelamento do Solo – Loteamento ou Desmembramento

Como estabelecido na Lei 6.766/79, o parcelamento do solo é a subdivisão de uma gleba de terras em lotes destinados à edificação, podendo ser realizada na modalidade de loteamento, se essa subdivisão envolver a abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou seu prolongamento, modificação ou ampliação; ou na modalidade de desmembramento, se houver o aproveitamento integral do sistema viário existente.

O loteamento e o desmembramento, para serem considerados regulares, precisam obter as aprovações municipais e estaduais e o registro no competente Registro de Imóveis, chamado de “registro especial”, posteriormente à apresentação dos documentos e providências previstos no art. 18 da Lei 6.766/79.

A Lei 6.766/79 estabeleceu, ainda, restrições urbanísticas, vedando o parcelamento do solo nas seguintes hipóteses: (i) terrenos alagadiços e sujeitos a inundações; (ii) terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigências específicas da autoridade competente; (iii) terrenos em que as condições geológicas não aconselham a edificação; e (iv) áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis. Além disso, o parcelamento deve atender a certos requisitos como tamanho mínimo do lote de 125 metros quadrados, frente mínima de 5 metros, bem como faixa não edificável de 15 metros de cada lado ao longo das águas e das ferrovias.

A legislação municipal ou planos diretores podem ser ainda mais exigentes e restritivos, estabelecendo os percentuais a serem destinados aos equipamentos públicos, áreas verdes, de lazer, destinadas ao uso comum de todos e transferidos ao patrimônio do Município com o registro do parcelamento.

Cabe destacar que o “desdobro” ou desmembramento de pequeno porte 1 é prática em geral permitida pela legislação municipal e chancelada por normas no âmbito das Corregedorias Gerais de Justiça. No Estado de São Paulo, permite-se a dispensa do registro especial para a divisão de uma gleba em até 10 áreas; e entre 11 e 20 áreas, se houver comprovação de que o local é servido por abastecimento de água, esgoto, sarjetas, guias, energia elétrica e iluminação pública. 2

Nesses casos, bastam a aprovação municipal da divisão e o ingresso do respectivo requerimento no Registro de Imóveis, que averbará o desmembramento/encerramento da matrícula de origem e promoverá a abertura de novas matrículas para as áreas desdobradas.

Pois bem, o disposto na Lei 6.766/79 é o cenário ideal para o desenvolvimento das cidades, com aprovações e procedimentos registrais destinados a garantir a segurança e a legalidade aos novos parcelamentos. Porém, isso não ocorreu de maneira uniforme nas cidades brasileiras. Os núcleos urbanos informais, em sua maioria, desenvolveram-se como loteamentos irregulares ou clandestinos, sem que as normas urbanísticas, ambientais ou registrais estabelecidas na Lei 6.766/79 fossem respeitadas.

Com relação ao parcelamento regular, irregular, clandestino e regularizado, vale conferir a doutrina de Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei 3 :

Parcelamento regular é o parcelamento aprovado, registrado e devidamente executado (ou implantado), em conformidade com a lei e com as licenças expedidas.

Parcelamento clandestino é o parcelamento não aprovado, oculto à Administração Pública.

Parcelamento irregular é o parcelamento aprovado, mas não registrado ou, ainda que registrado, com falha na implantação.

Parcelamento regularizado é o parcelamento informal (clandestino ou irregular) que foi formalizado, pela regularização urbanística, administrativa, registrária e civil. (Grifos no original)

Nesses casos de informalidade, os lotes já têm, em sua grande maioria, edificações com ocupação pela população, contando, ainda, com um sistema viário de livre acesso ao público, podendo ou não ter as chamadas áreas institucionais para uso comum, tais como: área de implantação de equipamentos públicos (escolas comunitárias, campos de futebol, postos de saúde), praças e outros locais de uso de todos.

Como maneira de burlar a Lei de Parcelamento do Solo (Lei 6.766/1979), muitos empreendedores venderam frações ideais de terreno para dissimular a existência do parcelamento e, assim, poder se esquivar dos percentuais de áreas institucionais exigidos pela legislação federal e municipal e das regras urbanísticas restritivas quanto ao tamanho dos lotes e à declividade do terreno.

Esse artifício de alienação de fração ideal de terreno, com ou sem localização, criando um condomínio civil entre todos os adquirentes dos lotes, foi um dos métodos mais usados para disfarçar parcelamentos irregulares. Em realidade, no local, havia um aglomerado de habitações com localizações internas, espaços livres, ruas, ao passo que, juridicamente, eram todos detentores de um percentual sobre a área bruta.

Durante vários anos, a alienação do imóvel em frações foi aceita e registrada nas matrículas das glebas. Entretanto, tal subterfúgio foi eventualmente detectado pelos Oficiais de Registro, pelo Ministério Público e pela Municipalidade, chegando ao Poder Judiciário, que passou a vedar o registro das operações que induzissem a burla às leis de parcelamento do solo. 4

Por essas razões, existem atualmente inúmeras matrículas com centenas de alienações de frações ideais praticamente bloqueadas para o trânsito imobiliário, pois são consideradas matrículas oriundas de parcelamento irregular. Não obstante, mesmo depois do bloqueio de venda de fração ideal pela jurisprudência, esses lotes informais continuaram a ser comercializados pelos contratos de cessão ou promessa de direitos, cessão de posse etc.

Outra maneira utilizada para esconder o parcelamento ilegal do solo foi a criação de clubes, associações ou sociedades, em que os “títulos” ou “cotas” eram vendidos aos novos associados ou sócios, o que, em verdade, implicava na transferência de lotes de terreno. Eram verdadeiros lotes mascarados por títulos sociais em flagrante violação à Lei 6.766/79. Ainda que, inicialmente, a sociedade civil fosse regular, esta passava, posteriormente, a agir na condição de loteadora via constituição de loteamento irregular, prática que foi rechaçada pelos Tribunais. 5

Também se formaram loteamentos clandestinos com a invasão de áreas públicas e particulares, especialmente pela população de baixa renda, e a construção de casas, com abertura de ruas internas, de maneira desordenada e sem planejamento.

Em todos esses casos, será possível utilizar a Lei 13.465/2017 para promover a regularização fundiária, com vistas a integrar esses núcleos à cidade formal.

A Reurb, organizada sob a forma de loteamento ou desmembramento, será justamente a subdivisão da gleba original em lotes de terreno, sem que os padrões relativos ao tamanho do lote, à declividade, aos recuos, às áreas institucionais estabelecidas em legislação federal, estadual ou municipal tenham que ser respeitados.

Frise-se que, na seara regularizatória, não se aplicam, em princípio, as disposições da Lei 6.766/79, exceto com relação aos procedimentos de regularização e sanções aos loteadores irregulares (art. 70, Lei 13.465/17). Desta feita, não devem ser exigidos os documentos e as providências previstos no art. 18 da Lei 6.766/79, mas sim os documentos e as providências previstos na Lei 13.465/2017, que é o diploma legal de regência das Reurbs.

Com relação às edificações dos lotes, houve uma flexibilização da lei para permitir a legalização em momento posterior, de forma individual ou coletiva, de acordo com o interesse do Município (art. 31, § 3º, do Decreto 9.310/18).

Desta forma, mesmo em um núcleo totalmente edificado, é possível regularizar somente a subdivisão de lotes, fazendo-se nascer o parcelamento do solo, sem menção às edificações, que poderão ser regularizadas em momento oportuno.

b. Loteamento de Acesso Controlado

A Lei 13.465/2017, alterando a legislação do parcelamento do solo urbano, trouxe para o ordenamento federal o já conhecido loteamento de acesso controlado ou loteamento fechado 6 .

Art. 2o, § 8o, da Lei 6.766/79:

Constitui loteamento de acesso controlado a modalidade de loteamento, definida nos termos do § 1o deste artigo, cujo controle de acesso será regulamentado por ato do poder público Municipal, sendo vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a condutores de veículos, não residentes, devidamente identificados ou cadastrados.

O instituto já é conhecido porque, com o problema da insegurança pública, as classes mais abastadas iniciaram há vários anos um processo de “feudalização”, com a construção de suas casas em loteamentos cercados de muros, cercas elétricas, portarias de acesso, ostentando controle de entrada, sistemas de câmeras e guardas de monitoramento constante. Esses loteamentos criam, é bem verdade, uma sensação de segurança, diante da ineficiência dos sistemas estatais.

Os loteamentos fechados, popularmente chamados de “condomínios fechados”, não contavam com previsão específica na Lei de Parcelamento do Solo e eram operacionalizados de maneira improvisada. Em geral, tinham como fundamento termos administrativos de permissão de fechamento ou concessão de uso outorgados pelos Municípios de forma precária (podendo ser revistos a qualquer momento). Em muitos casos, a permissão de fechamento não era sequer documentada, constituindo uma mera tolerância da Administração Pública municipal. Há lugares em que essa possibilidade de fechamento do loteamento consta na legislação municipal e outros em que o tema não é tratado no âmbito normativo.

A lição de Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei, antes da alteração legislativa federal, nos ensinava que “loteamento fechado, melhor …

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24 de Maio de 2022
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