Manual da Execução - Ed. 2021

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14. Execução Contra a Fazenda Pública - Título IV – Procedimentos Executivos Especiais

14. Execução Contra a Fazenda Pública - Título IV – Procedimentos Executivos Especiais

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§ 97.º Noções Gerais

474.Objeto da execução contra a Fazenda Pública

Enquanto no CPC de 1973 a localização sistemática do procedimento especial de execução contra a Fazenda Pública indicava seu objeto, e no CPC de 1939 assunto análogo situava-se no início da execução por quantia certa (art. 918, parágrafo único, do CPC de 1939), em razão do pretexto de que, condenada a Fazenda Pública, a rigor “não se processa contra ela uma execução”, 1 o CPC de 2015 é mais explícito e direto: a designação do Capítulo V do Título II – Do Cumprimento da Sentença – do Livro I da Parte Especial do CPC (arts. 534 a 535) menciona, expressamente, “obrigação de pagar quantia”. Esse é o objeto do “cumprimento” da sentença contra a Fazenda Pública no Capítulo em questão.

É menos nítida a designação do Capítulo V do Título II – Das Diversas Espécies de Execução – do Livro II da Parte Especial do CPC, cujo lacônico título é “Da Execução Contra a Fazenda Pública”. Essa indefinição aparente se desfaz da leitura do art. 910, § 1.º, segundo o qual, não opostos embargos, será expedido precatório ou requisição de pequeno valor, conforme a hipótese, e tal consequência indica, seguramente, tratar-se de procedimento de execução por quantia certa.

Desse esquema legislativo chega-se à firme conclusão de que a “Execução contra a Fazenda Pública” abrange suas dívidas pecuniárias. E pouco importa o título, judicial ou extrajudicial, em que se baseará a execução para realizar crédito pecuniário. Os procedimentos mencionados, relativamente homogêneos, pois o art. 910, § 3.º, remete aos artigos 534 a 535, e, a rigor, a diferença reside na designação (embargos e impugnação) e na amplitude (plenária na execução fundada em título extrajudicial, a teor do art. 910, § 2.º) da oposição da Fazenda Pública, cuidam apenas de dívidas dessa natureza.

Por conseguinte, os créditos de outra natureza, em que figure como obrigada pessoa jurídica de direito público, bem como as ordens emitidas pelo órgão judiciário, executam-se pelas vias executórias comuns a todos os devedores, ou seja, através dos meios porventura aplicados aos particulares. 2 Nesses casos, ocorrendo vencimento da Fazenda Pública em juízo, cuidando de obrigação de entrega de coisa ou obrigação de fazer ou de não fazer, equiparadas as ordens judiciais a esse último caso, o cumprimento da sentença far-se-á segundo o Capítulo VI do Título II do Livro I da Parte Especial do CPC. 3

Em relação ao direito anterior, ademais, conferiu-se autonomia formal ao procedimento, pois o CPC de 1973 consagrava a “Execução contra a Fazenda Pública”, como apêndice do largo e abrangente Capítulo IV – Da Execução por Quantia Certa contra Devedor Solvente – do Título II – Das Diversas Espécies de Execução – do seu Livro II.

Mas, em linhas gerais, tirante o arranjo formal, a disciplina infraconstitucional da execução dos créditos pecuniários contra a Fazenda Pública manteve-se similar, haja vista os condicionamentos do regime constitucional.

475.Causa do procedimento especial

À primeira vista, bastaria invocar o art. 100 da CF/1988, inclusive após a EC 62/2009 (todavia, declarada inconstitucional pelo STF, em alguns aspectos), análogo ao art. 117 da CF/1969, que vigorava na oportunidade da edição do CPC do 1973, para justificar a atitude do legislador processual, instituindo um procedimento in executivis especial para realizar créditos pecuniários contra a Fazenda Pública, 4 no CPC vigente em dois capítulos autônomos, conforme se trate de cumprimento da sentença (título judicial) ou processo de execução (título extrajudicial).

No entanto, a existência desse procedimento baseia-se em dado mais profundo e que, historicamente, condicionou a própria fórmula constitucional. O elemento que se indicará revela-se bem mais expressivo do que a presunção de solvência da Administração (fiscus semperidoneus successorsit etsolvendo).

A causa do procedimento específico repousa no regime especial dos bens do domínio nacional e do patrimônio administrativo. 5 É disciplina usual em vários ordenamentos jurídicos. 6 Em razão desse regime, a constrição imediata e incondicionada dos bens públicos se revela inadmissível, em princípio, e inoperante, por decorrência, a técnica expropriatória genérica (art. 825 do CPC) e aplicável aos particulares. 7 E, de fato, conforme o art. 100 do CC, os bens de uso comum do povo e os de uso especial – definidos nos incisos I e II do precedente art. 99 do CC – são inalienáveis, “enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.

Ora, da inalienabilidade decorre a impenhorabilidade (arts. 832 e 833, I, do CPC). Trata-se de consequência necessária. É que, não dispondo o obrigado do bem, tampouco o ato jurisdicional poderia expropriar em seu lugar o poder de disposição. E isso porque a expropriação, integrada pela alienação coativa na hipótese de a constrição recair em bem diferente do objeto originário da prestação – dinheiro –, constitui modalidade da execução por via de sub-rogação (retro, 21). E, segundo lição clássica, 8 os meios sub-rogatórios são aqueles “pelos quais os órgãos do Estado, substituindo-se ao devedor, procuram, sem ou contra a vontade deste, dar satisfação ao credor”. Para demonstrar o contrário, já se afirmou que, diferentemente da alienação voluntária, impedida pela característica da inalienabilidade, o arrematante adquire originariamente. 9 Exceção feita às coisas móveis, por força da inovadora disposição do art. 1.268, caput, do CC, a penhora e, conseguintemente, a alienação coativa de modo algum retiram o direito de terceiros. Por esse motivo, a aquisição de imóveis pelo arrematante mostra-se derivada, e não originária (retro, 340.1).

Ao contrário, os bens públicos dominicais, integrantes do patrimônio das pessoas jurídicas de direito público (art. 99, III, do CC), bem como os das pessoas jurídicas de direito público “a que se tenha dado estrutura de direito privado” (art. 99, parágrafo único, do CC) – por exemplo, as fundações instituídas pelo poder público com personalidade de direito privado –, comportam alienação. No entanto, essa alienação observará “as exigências da lei”, consoante dispõe o art. 101 do CC.

Nem por isso, todavia, os bens públicos dominicais se tornam penhoráveis. É que cabe tão só à lei – federal, estadual, distrital ou municipal, conforme a pessoa titular do domínio – promover a desafetação e autorizar a alienação, em cada caso e para finalidades específicas, jamais cedendo passagem a constrições por ordem judicial. Permanece exata a seguinte lição: “Todos os bens públicos somente podem ser alienados se a lei o permite e segundo ela o permita”. 10 Em razão do titular do domínio, e nada obstante a equiparação relativa dos bens dominicais aos bens privados, “a forma legal da alienação terá de ser típica do Direito Administrativo”. 11 E, ademais, as rendas da Fazenda Pública, qualquer que seja sua origem, porque especializadas no orçamento, “participam da categoria dos bens de uso especial”. 12

Em suma, do ponto de vista dos credores dessas pessoas, compreendidas na locução Fazenda Pública, os bens públicos dominicais, que já não compreendem dinheiro, mostram-se tão impenhoráveis quanto os demais.

476.Vantagens e desvantagens da requisição de pagamento

Em síntese, entronca-se na mais profunda tradição da República, e mesmo antes dela, o princípio da inalienabilidade dos bens do domínio nacional. Ao mesmo tempo, subsiste a necessidade de satisfazer os créditos dos particulares perante a Fazenda Pública, presumida solvente. Adotou-se a fórmula da requisição do pagamento, nos trabalhos preparatórios à CF/1934, criando-se uma previsão orçamentária impessoal e geral, sob a responsabilidade da autoridade judiciária, como uma solução de equilíbrio. O art. 100, caput, parte final, da CF/1988, na redação da EC 62/2009 (declarada inconstitucional, em alguns aspectos, mas modulados os efeitos para os cinco exercícios financeiros contados de 01.01.2016), 13 seguindo a linha básica, declara “proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”.

Para se ter uma ideia aproximada do quanto se evoluiu a esse propósito, basta recordar que, no tocante à Fazenda Nacional, o Congresso votava e autorizava, caso a caso, a satisfação do débito. De acordo com a observação daquela conjuntura, o sistema individual acarretava um “processo moroso do pagamento dessas dívidas, sujeito sempre à revisão do Congresso e a exigências descabidas em face da res judicata”. 14 Eis o motivo de a modalidade de pagamento prevista no art. 100 da CF/1988, através de previsão orçamentária de verbas suficientes para atender o montante geral das condenações judiciais previamente habilitadas, por sem dúvida representou um avanço notável.

E dois mecanismos paralelos auxiliam o adimplemento: em primeiro lugar, o “sequestro” da quantia necessária à satisfação do crédito, na hipótese de infração à ordem das requisições, e, hoje, na hipótese de falta de alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do débito (art. 100, § 6.º, da CF/1988, na redação da EC 62/2009, declarada inconstitucional em alguns aspectos), a par do “sequestro” cabível no “regime especial” (art. 97 do ADCT da CF/1998); ademais, a intervenção no Estado-membro, no Distrito Federal e, no plano estadual, no Município, na hipótese de suspensão do “pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior” (art. 34, V, a, da CF/1988).

Resumiu as vantagens da fórmula constitucional o STF: “A exigência constitucional pertinente a expedição de precatório – com a consequente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição judicial de pagamento – tem por finalidade (a) assegurar a igualdade entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver os débitos judicialmente reconhecidos, (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ditadas por razões de caráter político-administrativo”. 15

Nada obstante, essa modalidade de solução das dívidas da Fazenda Pública ainda exibe graves problemas e fragilidades. É injusto, no entanto, estigmatizar o sistema processual, 16 porque as travas se situam na Constituição, tão gabada que criticá-la assume ares heréticos e “liberais”.

As sucessivas reformas constitucionais visaram aspectos secundários e, no geral, olvidaram o cidadão. A postergação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da EC 62/2009 apenas posterga desfecho inevitável, pois as dívidas acumuladas pelos Estados-membros são impagáveis, em alguns casos, o Chefe do Executivo sempre preferirá satisfazer as despesas correntes e adiar pagamentos, realizando o programa político que o conduziu ao poder. É digno de nota que o “regime especial” – na verdade, “excepcional”, porque o art. 100 já é especial, relativamente à expropriação perante os particulares –, instituído no art. 97 do ADCT da CF/1988 pela EC 62/2009 (declarada inconstitucional em alguns aspectos), almejou obter solução de compromisso. De um lado, considerou a capacidade de pagamento das pessoas jurídicas de direito público, notoriamente superendividadas, e, de outro, privilegiou a necessidade de o exequente receber o crédito no curso da vida. Nesse contexto, a preferência outorgada aos créditos cujos titulares hajam completado sessenta anos na data da promulgação da EC 62/2009, prevista no art. 97, § 18, do ADCT, equivale às quinquilharias que os colonizadores atiravam aos nativos, e, de resto, o STF declarou inconstitucional a expressão “na data da expedição do precatório” como baliza temporal da preferência do idoso. 17

Uma das mudanças que, efetivamente, aprimoraram o sistema, do ponto de vista do exequente, reside no prestante remédio aplicado à desvalorização da moeda. Durante décadas, e ainda sob a vigência da atual Carta Política, persistiu o fenômeno inflacionário, de forma endêmica, afligindo os credores mediante a desvalorização real do crédito. Até a EC 30/2000, atualizavam-se os créditos apenas até 1.º de julho, efetuando-se os pagamentos “até o final do exercício seguinte”. Nesse interregno, conforme a virulência da inflação, perdia substância o crédito, exigindo sucessivas atualizações e tornando o pagamento quase infindável. Neste sentido, a redação do § 1.º do art. 100, introduzida pela referida EC 30/2000 (hoje, § 5.º, na redação da EC 62/2009), trouxe novidade positiva: atualizar-se-á a dívida na data do pagamento, que ocorrerá até o final de exercício seguinte. Em contrapartida, no curso do prazo não fluirão juros de mora, consoante a Súmula Vinculante do STF, n.º 17. O art. 100, § 5.º, da CF/1988 (EC 62/2009) repete a disposição: “fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente”. O índice de correção monetária e a taxa de juros instituídos pela EC 62/2009 foram declarados inconstitucionais, mas a sistemática se manteve.

Na verdade, os administradores públicos “congelam parcialmente as dotações”, 18 e invocam a “velha alegação de falta de verba que nada recomenda a Administração Pública”, 19 a grande desvantagem do regime reside em outro ponto. É flagrante a má vontade do Estado de solver suas dívidas, ultrapassando os limites do bem comum. De um lado, a dívida da União, de alguns Estados e de vários Municípios é colossal; de outro, interessa mais aos administradores saldar as despesas correntes e realizar investimentos, de olhar fito nos eventos eleitorais, do que saldar dívidas contraídas por seus antecessores. Nesse ponto, calha observar que os demais serviços públicos não neutralizam a exigibilidade das dívidas da Administração, vez que, de ordinário, elas são …

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1 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198081344/14-execucao-contra-a-fazenda-publica-titulo-iv-procedimentos-executivos-especiais-manual-da-execucao-ed-2021