Banking 4.0 - Ed. 2020

4. Revolução Regulatória no Sistema Financeiro Nacional: A Inovação Trazendo o Futuro para o Presente

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autor:

Marcel Mascarenhas dos Santos

1. Introdução

Não sei se posso chamar este texto de artigo 1 . Talvez esteja mais para uma crônica. Uma crônica sobre tempos recentes e novos tempos. Uma crônica sobre conexão entre os tempos. Uma crônica sobre aprendizado, preparação e transformação. Uma transformação que aproxima realidade e ideias, empresas e consumidores, necessidades e desejos, tecnologia e finanças. O elo entre todos esses conceitos? A inovação.

O desafio deste texto é retratar a evolução regulatória que vem marcando o Sistema Financeiro Nacional (SFN) nos últimos anos e a perspectiva regulatória para novos produtos e serviços financeiros, novos empreendimentos, enfim, novos negócios. Numa era de disrupção, ouso chamar este recorte temporal de revolução regulatória. Estamos caminhando acelerados para o futuro quase sem perceber que ele já se faz presente.

Pode parecer pretensioso, romântico talvez. Mas é visível a mudança de foco na atuação do Conselho Monetário Nacional (CMN) e, principalmente, do Banco Central do Brasil (BCB), não apenas por meio da regulação mas, no caso da Autarquia, também mediante ações de supervisão e muita interlocução com o mercado, a academia, outros reguladores, demais entes do setor público e associações representativas de consumidores.

Para ficar apenas em um exemplo concreto do que se fala. No início dos anos 2010, ou seja, há pouco menos de uma década, ficou conhecido o caso Fairplace. Autodeclarada como uma plataforma eletrônica de aproximação entre pessoas naturais interessadas em conceder ou efetuar empréstimos, algo muito semelhante ao que uma Fintech de crédito está autorizada a fazer atualmente, a Fairplace foi condenada, pelo BCB, por exercício irregular de atividade privativa de instituição financeira, decisão confirmada pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) 2 . Também foi denunciada pelo Ministério Público Federal (MPF) por similar capitulação contida no art. 16 da Lei nº 7.492, de 16 de junho de 1986.

Não se questiona a avaliação do BCB, do CRSFN e do MPF em relação às normas postas, mas não havia, à época, nenhum movimento para alteração dessa regulação específica. A postura era basicamente reativa. Nos últimos anos, passou a ser inclusiva, propositiva. Em 2017, o BCB reconhecia, em seu Relatório de Economia Bancária, que “as inovações permitem maior competição no sistema e surgimento de soluções adequadas às demandas atuais dos clientes e de novos modelos de negócio” e firmava posição no sentido de “permitir a entrada de Fintechs e a competição no mercado, e de regular apenas quando necessário” 3 . Esse documento foi publicado em 2018, quando já havia resolução do CMN disciplinando a constituição de Fintechs de crédito. Em 2019, passou-se a falar em Sandbox Regulatório, consistente na criação de ambiente controlado de testes para inovações financeiras e de pagamento, no caso do mercado acompanhado pelo BCB.

Inovações como essas, se existissem há dez anos, poderiam ter permitido a continuidade das atividades da Fairplace. Já nos dias de hoje, respaldam o surgimento e o desenvolvimento de empreendimentos inovadores no SFN, em benefício dos usuários de produtos e serviços financeiros e de pagamento e do próprio ambiente regulado.

Não me parece, porém, que essa mudança de foco pudesse ser exigida há muito mais tempo, tendo sido viável em razão da conjuntura favorável dos últimos anos, decorrente tanto do avanço tecnológico quanto da adoção, pelo CMN e pelo BCB, de medidas de caráter mais estrutural adotadas previamente, sem as quais não se teria alcançado o nível de estabilidade e de higidez do SFN necessário ao curso de soluções mais inovadoras e mesmo da alteração dos meios tradicionais de transação financeira.

Entre essas medidas estruturantes, destacam-se a estabilização monetária finalmente obtida com o Plano Real em 1994, o saneamento do sistema bancário a partir de 1995 4 , a flutuação do câmbio no início de 1999, o estabelecimento do sistema de metas para a inflação, objeto do Decreto nº 3.088, de 21 de junho de 1999, a reforma do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) no final de 1999, consolidado na Lei nº 10.214, de 27 de março de 2001, a reforma cambial veiculada na Lei nº 11.371, de 28 de novembro de 2006, a implementação de regras de capital e outras medidas prudenciais conhecidas como Acordo de Capital de Basileia III, publicado em 2010, e adoção do modelo de Supervisão Baseada no Risco.

Com o fortalecimento das estruturas do SFN e do SPB, fruto dessas e outras ações, foi possível redirecionar os esforços para outros pontos de atenção. O propósito deste texto é justamente comentar as principais medidas regulatórias já adotadas pelo CMN ou pelo BCB – e aqueloutras ainda em debate público – no contexto de inovação no SFN.

2. Contexto de inovação

A partir do início dos anos 2000, o Brasil viveu um período de crescimento econômico e geração de empregos que possibilitou a inclusão financeira e bancária de parcela considerável da população. Paralelamente, assistimos à aceleração do desenvolvimento tecnológico, com aumento exponencial do acesso à internet e da capacidade de armazenamento e transmissão de dados. Juntou-se a isso a maior afinidade das novas gerações por tecnologia e o consumo de produtos e serviços por meio eletrônico. O novo ambiente, intensificado na última década, ficou marcado pela inclusão digital e pela busca por aumento da competitividade entre as empresas, por redução de custos, para fornecedores e consumidores, e por personalização, conectividade e disponibilidade.

O primeiro movimento do mercado e também dos reguladores foi adaptar, de alguma forma, produtos e serviços já conhecidos para o ambiente eletrônico, preservando a estrutura do SFN e do SPB. Tratava-se de relevantes iniciativas para simplificar o acesso ao mercado, com adaptação de instrumentos tradicionais.

Exemplo disso são as contas simplificadas, tecnicamente denominadas “contas especiais de depósitos à vista e de depósitos de poupança”, com abertura restrita a pessoas naturais e com saldo e somatório de depósitos então limitados a R$ 3 mil, na forma da Resolução CMN nº 3.211, de 30 de junho de 2004 5 . Na mesma linha são as contas de depósito abertas por meio eletrônico, autorizadas inicialmente para pessoas naturais e microempreendedores individuais e depois para pessoas jurídicas, previstas na Resolução CMN nº 4.480, de 25 de abril de 2016. As duas normas foram recentemente consolidadas e revogadas pela Resolução CMN nº 4.753, de 26 de setembro de 2019, que dispõe, de maneira geral, sobre a abertura, a manutenção e o encerramento de conta de depósito. Na esteira desse movimento, surgiram os primeiros bancos inteiramente digitais, dispensados de manterem instalações físicas para atendimento à rede de clientes.

Embora tais iniciativas representassem alguns avanços, ainda não endereçavam algumas críticas comuns à estrutura tradicional do SFN, como a preponderância da via física ou da modalidade presencial, diversificação limitada, certas dificuldades de interoperabilidade, o custo ainda elevado para acesso de empreendedores ao sistema ou de consumidores a produtos e serviços e a concentração do mercado.

Mudança mais representativa decorreu da ampliação dos arranjos de pagamento e das instituições de pagamento, inclusive com atribuição de regulação e supervisão pelo BCB, com a edição da Medida Provisória nº 615, de 17 de maio de 2013, convertida na Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013.

Embora essa Lei tenha por objeto apenas os serviços de pagamento, costumo dizer que seu art. 7º enuncia verdadeira “declaração de propósitos” da atuação regulatória do BCB, aplicável por analogia ou extensão a outros aspectos do mercado regulado, obviamente no que não conflitar com outras disposições normativas específicas. Com efeito, há nele referência a preceitos que devem ser buscados sempre que possível: interoperabilidade; solidez e eficiência das atividades reguladas; acesso não discriminatório aos serviços e às infraestruturas; atendimento às necessidades dos usuários finais, tais como liberdade de escolha, segurança, proteção de seus interesses econômicos, tratamento não discriminatório, privacidade e proteção de seus dados pessoais; transparência; confiabilidade, qualidade e segurança dos serviços regulados; e inclusão financeira. No parágrafo único, a exortação mais relevante, quase uma “declaração de amor à inovação”: a regulação infralegal “assegurará a capacidade de inovação e a diversidade dos modelos de negócios”!

O surgimento do Bitcoin foi outro fato marcante com impacto na economia global e nos sistemas financeiros de vários países. Embora, no Brasil, os criptoativos ou ativos virtuais não sejam considerados moeda e não tenham suas operações supervisionadas pelo BCB 6 , é inegável sua disseminação em transações comerciais e financeiras variadas. Para além disso, os ativos virtuais chamaram a atenção para a tecnologia blockchain e a distributed ledger technology (DLT), que poderão ser úteis para aplicação em inúmeras operações no SFN.

Em meio a tudo isso, estamos vivenciando o fenômeno de criação e disseminação das Fintechs, empresas que utilizam ou agregam tecnologia inovadora para a oferta de produtos e serviços financeiros ou a eles de alguma forma associados. As Fintechs de crédito, aliás, já contam com regulamentação específica no âmbito do SFN desde 2018, mas outras tantas podem motivar ações de regulação para que se desenvolvam em ambiente seguro para investidores e clientes.

Nesse contexto, em 2017, o BCB resolveu preparar e divulgar uma lista de ações estratégicas e prioritárias a serem adotadas para revisar questões estruturais do SFN, cuja implementação traria benefícios sustentáveis para a sociedade brasileira. Esse conjunto de medidas foi inicialmente denominado Agenda BC+ e estava organizado em quatro pilares: “Mais cidadania financeira”, “Legislação mais moderna”, “SFN mais eficiente” e “Crédito mais barato” 7 . Em praticamente todos foram incluídos aspectos relacionados à inovação, mas o pilar “SFN mais eficiente” concentrou as ações temáticas, entre elas: analisar novos meios de pagamento; monitorar os impactos das inovações tecnológicas; reduzir o custo de observância; aprimorar o relacionamento das instituições financeiras com clientes e usuários 8 .

Foi editada, na ocasião, norma extremamente relevante para o objeto deste artigo, a Resolução CMN nº 4.553, de 30 de janeiro de 2017, que estabelece a “segmentação do conjunto das instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BCB para fins de aplicação proporcional da regulação prudencial, considerando o porte e a atividade internacional das instituições que compõem cada segmento”. Trata-se de regulação voltada ao próprio regulador, importando dizer que as regras de segmentação servem como referência para ajustar a regulação prudencial de maneira proporcional a cada segmento 9 , mantendo a prudência em todos os casos, com exigências mais extensas aos grupos sujeitos a maior risco e menor nível de exigências a instituições que operam com menor base de clientes ou tipos e volumes de transações. Com isso, pretende-se orientar toda a atividade regulatória para que viabilize mais agilidade às instituições de menor porte, aumentando-se a competição no mercado, sem se descurar da segurança e da solidez 10 .

Em 2019, houve atualização e ampliação das ações prioritárias a serem desenvolvidas ou perseguidas pelo BCB, consolidadas como Agenda BC# 11 , formada por quatros dimensões: Inclusão, Competividade, Transparência e Educação. Com a primeira dimensão, busca-se ampliar a facilidade de acesso ao mercado para todos, que se pode alcançar com medidas como utilização de plataformas digitais, redução de burocracia e simplificação de procedimentos. As Fintechs de crédito foram listadas expressamente nessa dimensão. Quanto à competitividade, ligada à obtenção de adequada precificação por meio de acesso competitivo aos mercados, foram listadas diversas inovações, impulsionadas por tecnologia, que incentivam o alcance desse objetivo: pagamentos instantâneos e open banking. Não há dúvida de que Sandbox Regulatório também entra nesse contexto, à vista de sua capacidade de permitir testes de produtos e serviços inovadores em todas as dimensões 12 . Em todas elas, a inovação depende do melhor uso das tecnologias disponíveis 13 .

Percebe-se, assim, movimento consistente, liderado pelo próprio BCB, no sentido de impulsionar novas soluções para o SFN e o SPB, com incremento de tecnologia e ampliação do acesso dos interessados a produtos e serviços financeiros, com permanente orientação e monitoramento por parte do regulador, necessários para manter e até elevar o nível de segurança das transações e a solidez do mercado.

Nos próximos tópicos, serão abordadas com maior detalhamento algumas das medidas regulatórias já implementadas ou em curso para aproximar o futuro do presente.

3. Fintechs e fintechs de crédito

Não há, no Brasil, conceito legal ou regulamentar para Fintech, ao menos na acepção mais geral do termo. A Subsecretaria de Política Microeconômica e Financiamento da Infraestrutura Coordenação-Geral de Sistemas Financeiros e Acompanhamento Setorial, órgão da Secretaria de Política Econômica (SPE) da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia, recorre à origem da palavra, fruto de “contração das palavras em inglês para Tecnologia Financeira”, para realçar sua utilização para designar “soluções financeiras que são possibilitadas pela tecnologia”. Como exemplos de tecnologias que impulsionaram a criação de Fintechs, destaca o aprendizado de máquina, a internet das coisas, a biometria e a computação em nuvem 14 . Já o BCB trata as Fintechs como “empresas que promovem inovações nos mercados financeiros por meio do uso intenso de tecnologia, com potencial para criar novos modelos de negócios” 15 .

Muitas vezes são Startups 16 , empresas com pouco tempo de existência, que criam e exploram ideias criativas para oferecer serviços e produtos inovadores e identificam uma oportunidade de melhorar um produto ou serviço. Outras vezes, são grandes empresas de tecnologia, as chamadas Bigtechs, que passam a prestar serviços financeiros ou de pagamento, a exemplo de Google e Facebook.

Estão normalmente associadas às Fintechs algumas oportunidades, como o incremento de tecnologia, que propicia ganhos em velocidade de processamento e armazenamento, melhor uso dos dados disponíveis e redução de custos de intermediação, e a inclusão digital, que permite acesso facilitado ou com maior conveniência e descentralização. Há, por outro lado, preocupações sempre lembradas, como os riscos do uso intensivo de algoritmos e smart contracts, ausência de padrão para tratamento de dados pessoais e proteção da privacidade, eventuais deficiências de segurança cibernética e dúvida sobre a aderência a diretrizes de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT).

Fato é que o ecossistema de Fintechs tornou-se extremamente diversificado, abarcando segmentos regulados e não regulados, dentro e fora do SFN e do SPB. Os principais ramos de atuação são pagamentos, gestão financeira, crédito, investimentos e assessoria financeira, seguros, funding, negociação de dívidas, ativos criptográficos e DLT, câmbio 17 .

Ao se deparar com esse universo, o BCB certamente se deparou com algumas questões: Fintechs exercem atividades reguladas ou reguláveis, a demandar prévia autorização do BCB? São atividades típicas de instituições financeiras ou de instituições de pagamento? A regulação das Fintechs depende de lei ou é possível regulamentar sua atividade por norma infralegal? Qual o nível de regulação e supervisão adequado, considerando as necessidades de segurança e solidez do SFN e de estímulo à inovação?

O foco inicial da regulação foi o segmento das Fintechs de crédito, por se ter identificado demanda de operações por meio de plataformas eletrônicas de crédito direto ou de empréstimos entre pessoas e de sistemática de crowdfunding ou financiamento coletivo. A avaliação do BCB era de que esse modelo de negócio se enquadra no conceito de instituição financeira previsto no caput do art. 17 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964 18 , basicamente por exercerem a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, dispensando-se, com isso, edição de lei específica para tratar previamente dessa modalidade de negócio. Por força do art. , inciso VIII, da Lei nº 4.595, de 1964, a regulamentação desse tipo de instituição estaria a cargo do CMN, que já possui competência para “regular a...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198085290/4-revolucao-regulatoria-no-sistema-financeiro-nacional-a-inovacao-trazendo-o-futuro-para-o-presente-banking-40-ed-2020