Banking 4.0 - Ed. 2020

5. Quem Pode Emprestar? Uma Breve Análise da Evolução Normativa da Intermediação Financeira

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Autor:

Carlos C. Scharfstein

“Let them eat credit”

Raghuram G. Rajan

Introdução

Nos últimos anos, a discussão sobre a redução do spread bancário no Brasil e o consequente crescimento do mercado de crédito privado ganhou a ordem do dia. A taxa Selic, que serve de referência para a determinação dos juros em toda a economia, deixou o usual campo dos dois dígitos em meados de 2017 e atingiu mínimas históricas, tendo sido fixada em 5,0% na última reunião do Conselho de Política Econômica (“COPOM”), realizada em 29.10.2019. Considerando que a meta de inflação definida para o ano de 2019 é de 4.25%, o juro real no Brasil caminha para o patamar inédito de 1%. No momento em que esse artigo foi escrito, já surgiam as primeiras vozes anunciando um possível cenário de juros reais negativos no Brasil 1 .

A despeito dessa tendência, existe a percepção, acolhida pelo próprio Banco Central do Brasil (“BACEN”), de que os spreads nas operações de crédito privado continuam muito altos. Segundo dados do próprio regulador, compilados por Marcel Balassiano e Vitor Vidal 2 , o spread bancário médio em março de 2019 era de 19,2%, que é um dos mais altos do mundo.

Há inúmeros estudos apontando para a importância da disponibilidade de crédito privado a custos razoáveis como elemento impulsionador do crescimento econômico 3 , todavia, no Brasil, em razão dos elevados spreads, tal oferta tem sido considerada frustrante – e isso a despeito da redução da Selic.

Ciente de sua missão institucional de promover um sistema financeiro sólido e eficiente, o BACEN tem apoiado medidas para diminuir o spread e estimular o crédito privado. Entre elas, encontram-se iniciativas para aumentar a competitividade no Sistema Financeiro Nacional (“SFN”) – inclusive mediante a modificação da regulamentação em vigor.

O objetivo deste artigo é analisar, brevemente, como a intermediação financeira e a concessão de crédito privado foram afetadas por esse movimento reformador, e como as restrições normativas ao empréstimo de recursos financeiros têm sido relaxadas em prol do crescimento do mercado de crédito privado.

É importante ressaltar que esse artigo não versa sobre as possíveis causas do spread elevado – se decorrente de concentração bancária, altos custos administrativos, inadimplência ou ineficiência fiscal. Também não abordaremos quaisquer tópicos relacionados às operações de crédito em si, tais como questões contratuais, formalização de garantias ou execução de recebíveis.

Conceito de intermediação financeira e atividade privativa de Instituição Financeira (“IF”)

De modo geral, as IFs são caracterizadas por sua principal atividade: a intermediação financeira, consubstanciada na captação de recursos financeiros junto àqueles que os têm em excesso e o empréstimo desses mesmos recursos àqueles que deles necessitam. Assim, as IFs tomam recursos junto a um determinado público que tem sobra de liquidez (os depositantes ou investidores) e os repassam, normalmente em diferentes termos e condições, para quem tem falta de liquidez (os tomadores de empréstimos), atuando, portanto, como intermediadoras no mercado de oferta e demanda de dinheiro. Nas palavras de Charles W. Calomiris e Stephen Haber, “the bank’s basic business model is therefore unusual: ‘its inputs and outputs are both loans’.” 4

A definição precisa do que é uma IF varia em cada país, mas o conceito de intermediação financeira frequentemente está presente. Nos Estados Unidos, o US Code 5 define a atividade bancária como sendo a de “descontar instrumentos de dívida, receber depósitos e emprestar dinheiro”, entre outros. Da mesma forma, a legislação tributária americana define banco como uma entidade “a substantial part of the business of which consists of receiving deposits and making loans and discounts6 .

Na União Europeia, o cenário é similar. As regulamentações e diretivas do European Parliament and of the Council 7 determinam que são financial institutions e credit institutions as entidades que se dediquem às atividades de “taking deposits” e “lending” em geral, entre outras.

No Brasil, a definição de instituição financeira foi normatizada pela Lei 4.595, de 1964, que reformou e consolidou a legislação bancária brasileira nos idos da década de 60 (e, por isso, se tornou conhecida como Lei da Reforma Bancária). Nos termos do art. 17 desta lei, são instituições financeiras as entidades que pratiquem a (i) coleta; (ii) intermediação; ou (iii) aplicação de recursos próprios ou de terceiros. Ainda de acordo com a referida lei, a prática de tais atividades depende de prévia aprovação do BACEN.

Conceito bastante similar foi adotado pela Lei 7.492, de 1986, que trata dos crimes contra o sistema financeiro e determina, no art. 16, que o exercício não autorizado de atividades privativas de IFs é ilícito penal. Todavia, ao reproduzir o conceito de IF, o art. da Lei 7.492/86 repete as atividades listadas na Lei 4.595/64 com uma pequena diferença: ao tratar da “aplicação de recursos”, a palavra “próprios” existente na Lei 4.595/64 foi suprimida. Logo, poder-se-ia dizer que embora a “aplicação de recursos próprios” seja atividade privativa de IF e dependa de autorização do BACEN na forma da Lei 4.595/64, sua prática não seria tipificada como crime.

Seja como for, a definição de IF pela legislação brasileira traz alguma confusão. A existência da conjunção “ou” entre as condutas elencadas pelas Leis 4.595/64 e 7.492/86 indicaria que a prática isolada de qualquer uma delas já seria suficiente, por si só, para caracterizar atividade privativa de IF – muito embora tais ações, quando desacompanhadas das outras, não sejam suficientes para concretizarem a intermediação financeira.

Há diversos precedentes administrativos e judiciais analisando a prática de tais condutas em casos concretos e, em muitos deles, decidiu-se que para a caracterização de atividade privativa de IF, bastaria a ocorrência isolada/alternativa de uma delas. Assim, a realização de qualquer um desses verbos seria suficiente para qualificar uma pessoa como uma IF.

O verbo que mais tem sido analisado pela jurisprudência é justamente a “aplicação” de recursos financeiros, que, na prática, se materializa na concessão de crédito. Por exemplo, no Recurso 5.783, julgado pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) em 29.03.2005 8 , decidiu-se expressamente que, para a caracterização de atividade privativa de instituição financeira, não é necessário que haja a “coleta de poupança popular” – até porque, muitas instituições são proibidas de fazê-lo (bancos de desenvolvimento, por exemplo) e nem por isso deixam de ser IFs. Segundo a decisão, o ato de aplicar recursos financeiros, representado pelo empréstimo de dinheiro, seria suficiente:

“(...) nada autoriza a concluir que, para a caracterização de atividade privativa de instituição financeira é necessária a concomitância da ‘coleta, intermediação e aplicação’.

(...), pela própria redação de todo o artigo 17, nota-se que é atividade privativa de instituição financeira a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros. Ora, se a aplicação de recursos próprios é considerada atividade privativa de instituição financeira, logo não é exigida concomitância da captação e aplicação para caracterizar a atividade privativa.

Por fim, entendo absolutamente inadequada a concepção de que para se configurar a atividade privativa de instituição financeira é necessário que haja captação de ‘poupança popular’. Tal concepção contraria a observação da realidade, visto que existem vários tipos de instituições financeiras que não captam recursos junto ao público e alguns inclusive são proibidos de fazê-lo, como os bancos de desenvolvimento, as agências de fomento, etc.”

Essa posição se manteve em diversos julgados. No Recurso 13.789, de 08.02.2017, por exemplo, o CRSFN analisou situação em que uma determinada empresa emissora de cartões de crédito (não autorizada a atuar como IF) teria concedido crédito a 12 pessoas físicas e jurídicas. Em sua defesa, a empresa...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198085291/5-quem-pode-emprestar-uma-breve-analise-da-evolucao-normativa-da-intermediacao-financeira-banking-40-ed-2020