Banking 4.0 - Ed. 2020

7. A Regulação dos Pagamentos Eletrônicos Como Instrumento de Inclusão Financeira no Brasil

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Autor:

Alex Barreto

1. Introdução

De acordo pesquisa publicada pelo Instituto Locomotiva em 2019, aproximadamente quarenta e cinco milhões de brasileiros ainda não possuem conta de depósito em nenhuma instituição bancária. Embora demonstrem grande resistência aos serviços oferecidos pelos bancos e preferência pelo dinheiro físico, esse grupo movimenta mais de oitocentos bilhões de reais por ano 1 .

Nesse contexto, o presente trabalho se propõe a analisar, de forma não exaustiva, determinadas políticas regulatórias estruturadas pelo Estado para a democratização do sistema de pagamento brasileiro, as quais se caracterizam como catalizadoras da inclusão financeira.

Ao final, analisaremos os principais fundamentos do regulatório dos arranjos de pagamento no Brasil e seu papel fundamental para o surgimento de empreendimentos de inovação tecnológica.

2. Evolução dos instrumentos de pagamento: breve contexto histórico

O escambo foi o meio de pagamento utilizado no início da civilização humana e se caracterizava pela troca de produtos sem uma determinada relação monetária ou equivalência de valores. Essa relação de troca é decorrente do sentido humano de sobrevivência; o excesso da pesca de peixe poderia trazer o milho que não foi possível obter durante a temporada de pesca.

Algumas mercadorias, no entanto, eram mais valiosas do que outras e se transformaram em moeda-mercadoria. O gado se destacou por apresentar três grandes vantagens: movimento, reprodução e meio de execução de outros serviços (carga, por exemplo). Além do gado, o sal também teve papel importante nas operações mercantis. Esta comodity de difícil obtenção passou a ser utilizada para conservar alimentos, tanto que os romanos passaram a considerá-lo como produto divino. Assim, a sociedade começa a atribuir valores para o sal, pois os indivíduos percebem que trocá-lo por uma carroça pode não ser algo tão vantajoso. É criada, portanto, uma moeda-mercadoria de fácil aceitação, medida, transporte e passível de divisão, que potencializou sua utilização para pagamento de prestação de serviços e deu origem ao que conhecemos hoje como salário 2 .

Embora o sal seja um produto durável, a evolução humana demandou novas relações de troca. A descoberta dos metais fez surgir uma nova era na história do escambo: ouro, prata e bronze tiveram valor atribuído de acordo com a velha lei da oferta e da demanda. As trocas poderiam ocorrer tanto em seu estado natural quanto sob a forma de objetos, tais como anéis, braceletes etc. Na Idade Média os governantes começaram a cunhar seus rostos nas moedas 3 de forma que se passou a atribuir uma distinção entre o valor do metal em si e o valor da face da moeda 4 . Surgem no século VII a.C. as primeiras moedas: peças de metal com peso e valor definidos e com a impressão do cunho oficial, isto é, a marca de quem as emitiu e garante o seu valor 5 .

Por séculos o padrão-ouro foi sinônimo de poder e riqueza; ele foi o pano de fundo das batalhas para construção de impérios. Surge, assim, o costume de guardar os valores com ourives (Casas de Custódia) 6 . Como garantia da posse dos metais preciosos, os ourives emitiam certificados de depósitos que, por serem mais cômodos e seguros, passaram a circular no lugar dos metais monetários.

Com o tempo, as Casas de Custódia perceberam que havia uma parcela ociosa de metais e a demanda por certificados só aumentava. Foi então que surgiu a ideia de emitir certificados não lastreados, o que demonstrava que a moeda era sinônimo de fidúcia (confiança); esse foi o ensaio para a criação do moeda-papel.

O surgimento do papel-moeda demandou a criação de um sistema monetário com regulação própria, na qual os governos passaram a centralizar a emissão das cédulas para que as transações fossem realizadas de forma justa e equilibrada. Além de garantidor da operação, os governos tiveram papel importante para evitar fraudes.

A evolução das transações comerciais fez com que o dinheiro assumisse outras formas mais abstratas. Surge o cheque, uma moeda bancária ou moeda escritural ligada à letra de câmbio, que consiste nos depósitos à vista existentes nos bancos ou em outras instituições creditícias 7 . Enquanto os franceses atribuem a origem da palavra cheque ao vocábulo inglês to check – “verificar”, “conferir” – os ingleses sustentam que a palavra é originária do francês echequier, que significa “tabuleiro de xadrez”. Segundo os ingleses, as mesas usadas pelos banqueiros tinham a forma de um tabuleiro de xadrez, daí seu nome.

Embora tenha uma lista extensa de vantagens, esse instrumento de pagamento se tornou alvo de muitas fraudes relacionadas à emissão e _à assinatura 8 . Surge, portanto, a necessidade de novos meios de pagamento eletrônicos.

3. Pagamentos eletrônicos

Desde o início do século XX a prestação de serviços de pagamentos está ligada ao desenvolvimento de pequenos e médios empreendimentos. Antes da Segunda Guerra Mundial os pequenos hotéis, postos de gasolina e lojas de departamento emitiam seus próprios cartões de loja para seus clientes.

Essa ligação toma uma nova proporção em 1949, quando o empresário Frank MacNamara, presidente da Hamilton Credit Corporation, entra em um tradicional restaurante localizado no Empire State Building para um jantar de negócios. Frank ouvia a história de um cliente que havia disponibilizado seus próprios cartões de consumo para que terceiros pudessem realizar compras (a prazo) em estabelecimentos comerciais. Ao final da transação era cobrada uma taxa de serviço desses terceiros, além do valor total gasto nas compras realizadas em tais estabelecimentos. O tal cliente de MacNamara esperava que, no prazo acordado, os terceiros quitassem as dívidas das compras realizadas no cartão do cliente de Frank, mas isso não ocorreu por conta da inadimplência. MacNamara estava diante de situação cotidiana em que clientes da Hamilton Credit Corporation relatavam problemas financeiros e lhe solicitavam crédito. Ocorre que, ao final do jantar, o empresário pede a conta ao garçom e percebe que não tinha dinheiro para pagar, pois havia esquecido sua carteira. Com essa situação constrangedora, MacNamara entrega seu cartão de visitas para que a conta fosse paga posteriormente em seu escritório: nasce o cartão de pagamento Diners Club, que consistia em reunir estabelecimentos e usuários no formato de clube de benefícios para que os associados pudessem pagar as despesas de forma consolidada ao final de cada mês. O modelo foi um sucesso e chegou ao Brasil em 1956; em 1968 a operação brasileira da Diners já era a terceira maior do mundo.

E evolução da tecnologia impulsionou o crescimento dos serviços de pagamento nos Estados Unidos e em todo mundo, mas os resultados exponenciais eram sempre confrontados com o número de fraudes decorrentes do tortuoso processo de autorização e liquidação. Cada banco tinha um sistema próprio; não havia sistemas eletrônicos e cada lojista tinha um limite para realizar suas vendas. Quando esse limite era ultrapassado, o estabelecimento realizava ligação telefônica para o credenciador. Um funcionário do credenciador fazia outra ligação para o banco emissor. O atendente do emissor verificava manualmente a conta corrente do cliente para confirmar se a venda poderia ser realizada (ou não). O banco emissor repassava essa informação para o credenciador que, por sua vez, repassava ao lojista. Toda essa jornada era aguardada ansiosamente pelo portador do cartão, que apenas queria realizar um compra na lojinha da esquina sem a movimentação do dinheiro físico.

Embora a expansão dos serviços de pagamento em países desenvolvidos tenha passado por um momento de alta competição, os bancos perceberam que seria necessária uma cooperação para prestar melhores serviços, pois o cartão de pagamento já tinha se tornado uma vertical importante em termos de faturamento e rentabilidade.

Nesse contexto, os bancos emissores e credenciadores americanos se uniram com o objetivo e criar melhores práticas, reduzir fraudes e otimizar os índices de inadimplência. Em 1968 surge a Interbank Card Association (ICA) que, em 1979, se tornou a Mastercard. Já a Visa surgiu em 1970 com o nome National BankAmericard Inc (NBI) e, em 1976, tornou-se um dos maiores instituidores de arranjo de pagamento do mundo.

Com o passar dos anos, Visa e Mastercard conseguiram padronizar a tecnologia de autorização, liquidação e formato do cartão. A padronização foi importante para conferir a segurança necessária para que essas bandeiras chegassem ao Brasil na década de 1990. Nessa época, Visa e Mastercard já faziam parceiras com indústrias como a General Electric e oferecia cupons de benefícios aos lojistas.

Desde a década de 1990 aos dias atuais acompanhamos diversas mudanças: Visa e Mastercard deixaram de ser associações sem fins lucrativos e se tornaram corporações com ações listadas em bolsa de valores e, com ingresso de capital, tiveram a oportunidade de criar sistemas mais seguros e eficientes 9 .

Esse movimento do mercado internacional foi acompanhado de perto pelo Banco Central do Brasil. O relatório Diagnóstico do sistema de pagamentos de varejo no Brasil publicado em 2015 já demonstrava a preocupação do regulador na democratização dos serviços de pagamento. Já em 2007, em outro relatório do Banco Central, denominado custo e eficiência na utilização de instrumentos de pagamento de varejo, concluiu-se que os pagamentos eletrônicos representam confiança para a população.

O sistema de duopólio havido nos acordos de exclusividade firmados entre Visa e Mastercard com as credenciadoras Visanet e Redecard, respectivamente, foram extintos em 2010. Três anos depois a Lei Federal 12.865/13 estabeleceu o marco regulatório do setor de pagamentos e inseriu o Banco Central do Brasil com protagonista do sistema. Esse ambiente mais seguro com medidas de fiscalização e monotonamente resultou em diversos benefícios para os consumidores, inclusive com a redução de taxas de serviços.

É nesse cenário que surge a oportunidade para a democratização do mercado de pagamentos eletrônicos no Brasil.

4. Pagamento eletrônico como política de estado: inclusão financeira

A inclusão financeira faz parte de uma política de Estado materializada pelo marco legal dos arranjos de pagamento; esse marco permeia a relação entre os participantes do mercado até os dias atuais. Ao contrário das políticas de Governo, as políticas de Estado são desenhadas para proteger e atender à vontade geral, complementando lacunas institucionais, sociais e organizacionais. Albino, citando Max Weber, destaca que o “Estado se apresenta como uma unidade básica social com território definido e com uma nação constituída pela coletividade que habita determinada localidade, genericamente entendida como um povo. Atualmente, a principal forma de organização política dá-se por meio do Estado Moderno. A sociedade civil, legitimadora e financiadora do Estado, o credencia a administrar as questões mais importantes do convívio social e, em nome da ordem, concede também a ele o direito de ser a única instituição a poder fazer o uso legítimo da força física” 10 .

Assim, uma política pública se caracteriza por medidas desenhadas pelo Estado que ameniza os conflitos e equilibra as desigualdades sociais, tal como uma política de inclusão financeira, por exemplo. Nesse contexto, observa-se que no...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198085294/7-a-regulacao-dos-pagamentos-eletronicos-como-instrumento-de-inclusao-financeira-no-brasil-banking-40-ed-2020