Sandbox – Ed. 2020

6. Sandbox no Brasil: Primeiras Impressões - Parte III - Sandbox no Brasil

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Parte III - Sandbox no Brasil

Como já se esperava 1 , eclodiu em 2018 o debate sobre o instituto do Sandbox no Brasil. Além das notícias, eventos e artigos que se proliferam tanto na mídia quanto no campo acadêmico, começou a se observar no mencionado ano um intenso movimento por parte dos órgãos reguladores para compreender o instituto e averiguar a viabilidade de sua implementação.

O BID e a Finnovista divulgaram em maio de 2017 o relatório “Fintech – Inovações que você não sabia que eram da América Latina e do Caribe2 . Esse documento tinha por escopo traçar um panorama sobre as novas aplicações de tecnologia financeira na referida região, com proeminência e destaque para o Brasil. Restou claro não só a grande expansão do setor nos últimos anos como também os benefícios proporcionados pelas fintechs no desenvolvimento econômico e no alinhamento com as políticas públicas de democratização do acesso a crédito e financiamento. No entanto, constatou-se também que, para o setor evoluir e obter maiores impactos, seria necessário aprofundar o diálogo dos formuladores de políticas e reguladores com os empresários 3 .

Para tanto, sugeriu-se aos governos a criação de ambientes de testes (regulatory sandboxes) com dois objetivos principais: (i) estabelecer o diálogo direto entre a indústria de Fintech em geral e os supervisores e reguladores, a fim de que se pudesse compreender melhor a natureza dos negócios e a regulação; e (ii) permitir a transição suave para as plataformas e empresas de fintech e órgãos de controle rumo a uma supervisão baseada nas reais atividades da indústria. Foram destacadas algumas das boas práticas implementadas pelo Reino Unido e por Singapura, que permitem a criação de ambientes de testes temporários nos quais as fintechs podem operar, avaliar seus modelos de negócio e oferecer seus produtos inovadores em ambientes monitorados.

Outro exemplo notório em tal contexto foi o lançamento do 4º Grupo de Trabalho do Laboratório de Inovação Financeira (LAB), o GT Fintech 4 , estabelecido com foco principal no “estudo sobre a viabilidade da implantação de um projeto de sandbox regulatório nos mercados de capitais, de seguros e de previdência”. Depois de alguns encontros, nos quais foram discutidos entre outras temáticas a regulação das fintechs no país, em junho de 2019, foi lançado o documento denominado “Diretrizes gerais para constituição de sandbox regulatório no âmbito do mercado financeiro brasileiro” 5 , no qual o grupo estipula quais são os objetivos e os benefícios do sandbox, assim como as suas premissas e procedimentos, tópicos esses que analisaremos mais adiante.

O LAB é um projeto conjunto da Associação Brasileira de Desenvolvimento (ABDE), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) que reúne diferentes setores (financeiro, consumidor, provedor e regulatório) para propor um fórum de discussão intersetorial. A criação do GT Fintech conta ainda com o apoio dos Ministérios da Economia, do BNDES, da Susep, da Previc, do Sebrae, B3 e Anbima, além da participação de representantes de órgãos governamentais, associações de fintech e demais players do mercado 6 . Parece não ser mera coincidência o fato de tantos agentes relevantes do cenário econômico nacional estarem unindo forças para implementar um projeto de sandbox regulatório no país.

Esse movimento, evidentemente, não surgiu de maneira espontânea e sem fundamento. Seguindo tendência internacional de incentivo às inovações tecnológicas no sistema financeiro, a própria CVM já havia criado, em 2016, o Núcleo de Inovação em Tecnologias Financeiras (Fintech HUB) 7 . A iniciativa surgiu da necessidade de acompanhar o desenvolvimento e a aplicação de novas tecnologias financeiras no mercado de valores mobiliários diante da “tendência mundial na utilização dessas ferramentas e das recomendações do Conselho da Organização Internacional das Comissões de Valores (IOSCO) para intensificarem o monitoramento das mudanças tecnológicas8 .

Somado a isso, vive-se momento de otimismo em relação à experimentação no direito brasileiro. Os primeiros mecanismos que possibilitam a criação desse tipo de prática estão vindo à tona. Um exemplo que ajuda a ilustrar o ponto diz respeito à Portaria 48/2019 9 da CVM, de março de 2019 10 , que estabeleceu a criação do ambiente experimental na etapa de pré-audiência pública, o que ensejou diversos comentários no sentido de ser o primeiro passo para a concretização de um sandbox no país.

A portaria preconiza que quando constatada urgência de solução normativa em determinado caso, que justifique a criação de ambiente regulatório experimental, poderá ser editado instrumento normativo de caráter temporário, com o intuito de identificar, na prática, os benefícios e procedimentos que devem ser adotados. Após essa constatação, abre-se espaço para a edição de regulamentação definitiva sobre o tema.

Indo ao encontro do até então exposto, a MP 881/2019 11 , também de março de 2019, trouxe o primeiro mecanismo legal de amparo para a instituição de um sandbox no país 12 , ao prever imunidade burocrática para inovar. Nesse sentido, startups em fases iniciais não precisariam cumprir com certas burocracias para testar seus produtos, como em lançamento de aplicativos digitais, ou testagem de novos produtos, desde que feito dentro dos critérios da Medida, sendo livre, assim, de burocracia a inovação no Brasil.

Do mesmo modo, ficou entendido que antigas regulações acabavam atrapalhando o desenvolvimento de novos produtos e serviços, mesmo quando esses já não apresentavam os riscos que justificavam tal restrição. Assim, a MP trouxe a possibilidade de se estipular procedimento administrativo que poderá ser usado para afastar o efeito de restrição, quando existir justificativa para tanto. Vale ressaltar que, quando convertida na Lei 13.874/2019, o inciso VII do art. que dispunha sobre esse microssistema de sandbox fora vetado, entretanto, no período em que vigorou abriu margem para que outras iniciativas de experimentalismo fossem implementadas.

Dessa forma, em junho de 2019, por meio de um comunicado em conjunto 13 , a Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia, o Banco Central do Brasil, a Comissão de Valores Mobiliários e a Superintendência de Seguros Privados tornaram pública a intenção de implantar um modelo de sandbox regulatório no Brasil, divulgando ação coordenada para a implantação do aludido regime nos mercados financeiro, securitário e de capitais brasileiros.

O comunicado veio alertar que, diante das transformações que vêm acontecendo nos segmentos financeiro, de capitais e securitário e pelo uso de tecnologias inovadoras, cada vez mais novos modelos de negócio surgem, consequentemente, há reflexos na oferta de produtos e serviços de maior qualidade e alcance, demandando respostas dos órgãos reguladores.

Com isso, os órgãos defenderam que o uso do sandbox desenvolver-se-á como uma resposta ao desafio de atuar com a flexibilidade necessária. Uma vez que, por meio desse instrumento, é possível, dentro dos limites permitidos pela legislação, adaptar as regulamentações às mudanças tecnológicas e constantes inovações, de forma que as atividades reguladas mantenham conformidade com as regras de cada segmento, independentemente da forma como os serviços e produtos sejam fornecidos 14 .

A ideia dos reguladores é que haja a coordenação entre eles quando uma mesma atividade tangenciar mais de um setor econômico. Sob a expectativa de que por meio desse regime regulatório seja possível promover o desenvolvimento tecnológico no país, principalmente, no que se refere à inovação nos mercados financeiro, securitário e de capitais.

Nesse sentido, não muito tempo após o comunicado em conjunto, em julho, o BC publicou nota de como estava estudando a implementação do aludido mecanismo no país. Na ocasião, Paula Ester Leitão afirmou que os estudos sobre o tema no BC ainda eram preliminares e envolviam diversos departamentos, mas que a ideia seria apresentar proposta normativa ainda no ano de 2019. Segundo a nota, era esperado que pudessem participar tanto empresas que prestam serviços financeiros quanto serviços de pagamento. Entretanto, a condição essencial seria que o projeto apresentasse inovação na prestação do serviço 15 .

Fonte: [www.bcb.gov.br/detalhenoticia/364/noticia].

Contudo, o que no primeiro semestre de 2019 parecia ser apenas apontamentos iniciais sobre o uso de sandbox pelos órgãos reguladores, no segundo semestre começou a tomar forma. No dia 28 de agosto, a CVM publicou o Edital de Audiência Pública SDM nº 05/19 16 , para colher comentários a respeito da minuta de instrução que dispõe sobre as regras para a constituição e o funcionamento do sandbox no Brasil. Tendo como base as diretrizes definidas no âmbito no LAB, o documento apresenta os benefícios do uso de sandbox, o histórico internacional e a necessidade de coordenação entre os entes. Dessa forma, foi prevista a possibilidade de atividades complementares entre instituições reguladoras quando a inovação em questão tratar de mais de um segmento econômico. Além disso, foram definidos os critérios de exigibilidade e o procedimento de apresentação de propostas formais para aderência ao programa de sandbox. E, por fim, como se dará o procedimento de monitoramento e encerramento do programa.

Seguindo essa linha, na mesma semana, a SUSEP informou 17 que a autarquia iria abrir a consulta pública para o modelo de sandbox regulatório no mês seguinte. Fora explicado que o modelo iria permitir a concessão de autorizações temporárias para empresas testarem soluções no mercado brasileiro de seguros e que essa iniciativa seria uma ação em conjunto com a CVM e o BC, que também iria se manifestar em breve sobre o tema.

Indo ao encontro disso, em setembro de 2019, o BC ganhou o prêmio de melhor iniciativa de sandbox pelo Central Banking 18 . Com uma abordagem diferenciada, o BC, por meio do seu laboratório de fomento à inovação, o Laboratório de Inovações Financeiras e Tecnológicas (LIFT) 19 , lançou uma espécie de sandbox setorial, no qual se apoiam testes de soluções inovadoras antes de irem ao mercado.

Os projetos aprovados no programa são incubados no laboratório virtual, para que recebam apoio para o desenvolvimento dos MVP’s. Ao final do processo, os resultados são apreciados e o comitê de gestão apresenta parecer técnico analisando o potencial uso do produto na indústria financeira e quais as lacunas da proposta em relação ao arcabouço normativo-regulatório vigente e dos riscos identificados. Com isso, o programa serve para simular o comportamento de consumidores para testar aplicações e, até mesmo, para preparar um novo produto para submissão à sandbox regulatória.

Apesar da atual mobilização favorável e da somatória de esforços para implementar o sandbox no país, é importante ter em vista que a própria CVM, em 2017, manifestou diversas preocupações em relação à viabilidade do sandbox, diante das condições materiais da autarquia. O posicionamento em questão ocorreu em decorrência de questionamento feito por uma das maiores exchanges brasileiras de moedas virtuais quanto à criação de um sandbox regulatório para a emissão de tokens com características de valores mobiliários. A CVM se posicionou pela dispensabilidade, não apenas em razão da desnecessidade no caso específico dos tokens, que já estariam contemplados pela Instrução CVM nº 461/07, mas também porque haveria uma série de “prós e contras” do próprio instituto do sandbox que deveriam ser levados em consideração 20 . Além disso, a CVM indicou que não se deve considerar o sandbox regulatório como “uma panaceia, solução para todos os problemas relacionados a fintech em geral e a blockchain em particular21 , conforme se observa:

Trata-se, sem dúvida, de uma abordagem progressista adotada por alguns reguladores, com potencial de fomento à inovação e de aproximação entre reguladores e regulados. No entanto, para que um programa...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198086319/6-sandbox-no-brasil-primeiras-impressoes-parte-iii-sandbox-no-brasil-sandbox-ed-2020