Gestão Jurídica Ambiental - Ed. 2020

Capítulo 5. Solidariedade Ambiental e a Figura Jurídica do Poluidor Indireto

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Doutrina Aplicada, Estratégia Processual e Dossiê Legislativo

Introdução

De longa data o Direito Ambiental pátrio vem aplicando o princípio da solidariedade às obrigações ressarcitórias decorrentes de danos ambientais. Num primeiro momento, este entendimento mostrava-se fortemente assentado na doutrina e jurisprudência, sendo sua incidência justificada na legislação específica (inciso IV, do art. 3o da Lei n. 6.938/81). A defesa de uma irrestrita aplicação da solidariedade se deu exatamente em oposição à tradição jurídica, que não trazia a proteção ambiental em seu âmago, e também às práticas econômicas, que começavam a apresentar graves efeitos ambientais deletérios do desenvolvimento econômico no País. A jovialidade do Direito Ambiental também levou a uma aplicação geral do instituto sem maiores análises, partindo apenas de uma noção ampla da solidariedade.

Após a promulgação do Código Civil (Lei nº 10.406/2002), o artigo 942 consolidou entendimento acerca da aplicabilidade do instituto, sempre que um dano encontrar em sua causa uma pluralidade de autores. Contudo, a complexidade das atividades econômicas também impôs ao Direito Ambiental, ao longo das últimas décadas, a necessidade de enfrentamento de cadeias causais cada vez mais complexas e difusas. Neste processo evolutivo, além das causas e concausas que ensejariam determinados danos ambientais (poluidor direto), passou-se a analisar casos em que determinados atores teriam ou não o dever de intervir e prevenir a lesão ambiental decorrente destas atividades. Aqui, na figura do denominado poluidor indireto.

Apesar de uma consolidação significativa e consensual acerca do princípio da solidariedade em matéria ambiental, uma análise mais detalhada parece ainda pertinente a fim de desvelar os critérios que justificam e, consequentemente, limitam a aplicação desta. Se acerca da solidariedade há algum consenso, a matéria pertinente ao poluidor indireto e aos critérios jurídicos interpretativos para sua incidência se mostram tormentosos para a doutrina e a jurisprudência. É neste objeto que o presente capítulo lança sua pretensão de refletir profundamente acerca dos critérios para a incidência da solidariedade para todos que contribuem para um dano ambiental e, em face destes critérios, a delimitação dos limites do instituto. Não se pode olvidar que a força de um instituto jurídico decorre de uma precisa delimitação e da constituição de uma identidade. O mesmo deve ser analisado em relação ao chamado poluidor indireto. Neste sentido, também é fundamental que tanto num, como noutro caso, não haja um esvaziamento do caráter indutor do Direito. Ocorre que, o caráter preventivo e de dissuasão da responsabilidade civil pode ser relativizado negativamente caso haja uma ampliação demasiada da noção de solidariedade e do poluidor indireto. Nestes casos, pode haver um desestímulo a uma responsável gestão de risco por aqueles que efetivamente tenham condições de participar do processo, seja pela expectativa de possibilidade de responsabilização de terceiros, ou pela canalização desta responsabilidade apenas para aqueles que simplesmente tenham maiores condições financeiras, sem maior atenção à sua condição de participação na produção do risco. De outro lado, uma interpretação diminuta do instituto levará a um inaceitável estímulo à degradação dos bens ambientais e, consequentemente a uma irresponsabilidade de seus agentes.

Assim, é no equilíbrio fornecido por critérios jurídicos e de eficiência ambiental que se deve evitar tanto uma ampliação exagerada, quanto uma demasiada restrição interpretativa dos princípios da solidariedade e do poluidor indireto. Por esta razão, a delimitação cuidadosa dos critérios definidores destes institutos objetiva o caráter indutor do Direito e da responsabilidade civil, para o fim de estimular a garantia do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a partir das estruturas do Estado de Direito (em suas múltiplas funções constitucionais, dentre as quais, tem-se a ambiental) e dos seus deveres fundamentais.

Identifica-se, na atualidade, um amadurecimento do sentido jurídico de poluidor indireto e dos limites da solidariedade, decorrente da maturação temporal deste debate. É fundamental para a própria proteção ambiental eficiente a delimitação destes conceitos, a fim de estimular um equilíbrio jurídico para os deveres de sustentabilidade. O presente artigo, para tanto, enfrenta o problema da formação e definição dos critérios jurídicos para a delimitação interpretativa da solidariedade e do poluidor indireto. Para tanto, este lança mão de pesquisa metodologicamente assentada na análise das estruturas do Direito pátrio, assim como nas experiências havidas no Direito comparado, quando compatíveis com o nosso sistema jurídico. A justificativa para a análise do Direito comparado se dá, exatamente, pelo fato de que países industrializados já foram expostos e enfrentaram em seus tribunais e doutrina diversos dos problemas aqui ora debatidos, ainda efervescentes em nosso cenário jurídico nacional. A orientação para tais reflexões deve ser permeada sempre para a busca de soluções que obtenham uma maior equidade e eficiência na garantia de um equilíbrio ambiental com as atividades humanas.

Para tanto, fez-se necessária uma análise sobre os sistemas preponderantes mundialmente de responsabilidade civil para casos de múltiplos agentes, como é o caso da responsabilidade compartilhada, de um lado, e da responsabilidade solidária, de outro. Após, faz-se o enfrentamento da solidariedade civil e sua aplicação às nuances específicas dos conflitos de natureza ambiental. Os desdobramentos processuais da atual concepção de solidariedade levam a uma análise do litisconsórcio em matéria ambiental. Após, orientado pela busca por eficiência, analisam-se os limites necessariamente imputáveis à solidariedade em matéria ambiental, com o escopo desse instituto servir à uma coerente ordem constitucional de preventividade objetiva, para a dissuasão racional e proporcional dos riscos ambientais. Finalmente, enfrenta-se conceitualmente a noção da figura do indireto, como agente que, apesar de não estar diretamente vinculado à atividade causadora do dano, teria o dever de intervir e fiscalizar a atividade para evitar a concretização da lesão ambiental. Ao não fazê-lo, torna-se corresponsável pelos danos. Portanto, o presente texto busca revelar quais os critérios delimitadores destes conceitos, a fim de fornecer relações jurídicas estáveis e seguras, ao mesmo tempo em que sirvam para uma ambiciosa e eficiente proteção ambiental.

1. Sistemas de responsabilidade civil para casos de multiplicidade de agentes responsáveis

O dano ambiental, sobretudo em sua dimensão coletiva, apresenta obstáculos teóricos e práticos para a identificação tanto do agente civilmente responsável, como dos sujeitos e interesses tutelados. Não raras vezes, as situações em que o dano ambiental ocorre são marcadas pelo anonimato e pela transindividualidade, quer dos agentes causadores ou das vítimas. 1 Estas dificuldades decorrem da frequente constatação de que os danos ambientais são oriundos de uma multiplicidade de causas, complexas e difusas.

Em virtude dos danos ambientais serem, em grande parte, anônimos, com múltiplos agentes, e terem repercussão coletiva, vislumbram-se duas alternativas possíveis para a aplicação da responsabilidade civil por um mesmo evento lesivo ou por diversos eventos lesivos combinados (sinergéticos, históricos ou cumulativos). Em conformidade com os ensinamentos de Lucía Gomis Catalá, 2 uma delas seria a adoção do princípio da responsabilidade compartilhada (também denominada coletiva ou conjunta). Segundo esta, o agente causador do dano é responsável apenas pela parte do dano que pode realmente ser imputado à sua atividade de maneira concreta. No Brasil, tem-se como exemplo deste modelo a responsabilidade compartilhada prevista expressamente na Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/10). 3

De outro lado, tem-se a técnica jurídica trazida pelo princípio daresponsabilidade solidária, que consiste em mecanismo obrigacional para o tratamento da responsabilidade civil em casos em que haja dificuldades na demonstração da exata participação de cada um dos vários agentes causadores de um dano. Segundo a solidariedade, qualquer dos corresponsáveis deverá responder pela totalidade da reparação, sem, contudo, haver prejuízo ao seu direito de regresso em relação ao percentual da participação atribuída a cada um dos responsáveis identificados. 4 No entanto, esta será uma avaliação que ficará adstrita à um segundo momento.

Se comparada com a responsabilidade solidária, a responsabilidade civil compartilhada é mais simples. Neste modelo, cada um dos réus é responsável pelo percentual de sua contribuição para a consecução do dano, mesmo que haja entre os demais corresponsáveis um ou vários insolventes. Como pode ser observado de imediato, esta matriz de responsabilidade pressupõe a possibilidade de delimitação da parcela respectiva e atribuível a cada um dos corresponsáveis.

Em análise às suas formas conceituais puras, é referido comumente na doutrina internacional 5 que a responsabilidade compartilhada onera mais a vítima ou a coletividade, uma vez as parcelas órfãs recairão sobre estes, quer em seus custos diretos da degradação (perda de valor, por exemplo) quer nos de remediação da área órfã. Já na responsabilidade solidária, estas áreas órfãs serão absorvidas pelo corresponsável que for acionado, mesmo que determinados percentuais não tenham sido provocados por sua atividade.

As dificuldades probatórias inerentes à responsabilização compartilhada, que recaem sobre a vítima, no que diz respeito à identificação de todos os partícipes da cadeia de degradação ambiental de um determinado bem ambiental, assim como à atribuição da parcela em que cada agente contribuiu para o dano, têm estimulado a adoção da solidariedade em detrimento da responsabilização compartilhada na maioria dos ordenamentos jurídicos nacionais e internacionais. 6

Dentre tais opções apresentadas (responsabilidade compartilhada e solidária), o sistema jurídico brasileiro tem demonstrado um grande apego à responsabilidade solidária, como regra geral para casos de multiplicidade causal. Assim, a adoção da solidariedade na imputação da responsabilidade civil de forma generalizadada para casos de multiplicidade de agentes causadores de um mesmo dano ambiental tornou-se consolidada na prática interpretativa, sobretudo em matéria ambiental. Tal incidência tem sido constatada inclusive para casos em que a lei prevê expressamente a aplicação de responsabilidade compartilhada. Este é o caso da matéria atinente à responsabilidade civil decorrente de danos oriundos da disposição irregular de resíduos sólidos que, apesar da referência expressa da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos 7 à responsabilidade compartilhada, nota-se a aplicação jurisprudencial reiterada do sistema de responsabilidade solidária mesmo para estes casos, a partir do uso da teoria da responsabilidade pós-consumo. 8 O fato de a responsabilidade compartilhada ter uma orientação mais preventiva, a partir das delimitações decorrentes da logística reversa, esta orientação (de delimitação e compartilhamento das responsabilidades) não deve ser afastada para os casos de danos ambientais passíveis de fragmentação e de compartilhamento das responsabilidades das fontes geradoras. A adoção do princípio da responsabilidade solidária pelo sistema jurídico brasileiro para os casos de danos ambientais em geral, decorrentes de múltiplos agentes, se dá em grande parte pelos princípios gerais do nosso ordenamento, 9 assim como também pela interpretação majoritária da legislação específica ambiental em nosso País. No entanto, chama-se atenção para as diferenças significativas entre os dois sistemas e para o fato de que ainda há confusão entre estes sistemas e sua aplicação no nosso Direito. Como regra geral, um microssistema sujeito a uma destas matrizes de responsabilidade, exclui, necessariamente, a outra.

2. Regras gerais da responsabilidade solidária

A solidariedade consiste em modalidade de obrigação prevista no Direito Civil pátrio, segundo a qual há a multiplicidade de sujeitos, seja pela concorrência de vários credores, cada um com o direito à integralidade da dívida (solidariedade ativa), ou ainda pela pluralidade de devedores, cada um obrigado por sua totalidade (solidariedade passiva). Assim, “há solidariedade, quando na mesma obrigação concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com direito, ou obrigado, à dívida toda.” 10 A título exemplificativo, se A é credor dos devedores solidários B, C e D, aquele (A) pode cobrar a integralidade da dívida de qualquer um dos devedores (B, C e D). Por sua vez, aquele que pagar a integralidade da obrigação poderá exercer o seu direito de regresso sobre os demais nas quotas pré-determinadas, contratual ou legalmente ou, na sua falta, em partes iguais. 11 Cumpre destacar que a responsabilidade não se presume, devendo decorrer de lei ou vontade das partes. 12

No âmbito da reparação de danos, observa-se um “fenômeno de expansão da solidariedade passiva na reparação de danos injustos” 13 para casos de “causalidade comum”, em que duas ou mais pessoas concorrem efetivamente para a produção de um dano. 14 Neste sentido, o Código Civil previu que, em havendo mais de um causador do dano, todos são responsáveis pela reparação, conforme estabelece o art. 942 do Código Civil, que tem a seguinte redação:

“Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação. Parágrafo único. São solidariamente responsáveis com os autores os co-autores e as pessoas designadas no art. 932.” (grifo nosso)

Há na solidariedade, de um lado, uma pluralidade subjetiva, quer de credores ou devedores, e de outro uma unidade objetiva 15 que prevê, nos termos do art. 264 do Código Civil, que “há solidariedade, quando na mesma obrigação concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com direito, ou obrigado, à dívida toda.”

3. Solidariedade em matéria ambiental

A solidariedade, inegavelmente, guarda relação com o estudo do nexo causal, sendo frequentemente descrita a partir da existência de danos decorrentes de uma causalidade comum, 16 causalidade complexa 17 ou mesmo uma dispersão causal. 18 Em matéria de responsabilidade ambiental, aplica-se o Princípio da Responsabilização dentro dos limites e previsões semânticas inseridas no § 3º do art. 225 da Constituição Federal. 19 Nesta matéria, a responsabilidade civil aplica-se na modalidade objetiva, prevista no § 1º do art. 14, da Lei 6.938/81. 20 Note-se que tanto o texto constitucional (§ 3º do art. 225) quanto a legislação infraconstitucional ( § 1º do art. 14, da Lei 6.938/81) remetem à regra geral da imprescindibilidade de demonstração do nexo causal, a partir das expressões “condutas e atividades consideradas lesivas”, no primeiro caso, e “afetados por sua atividade”, no segundo. Por óbvio, sem tais demonstrações causais não há que se falar em responsabilidade civil ambiental, qualquer que seja a modalidade de teoria do risco adotada. Neste sentido, enfatiza o entendimento de Afonso da Silva, 21 ao prever a responsabilidade civil daqueles que contribuíram para um determinado dano: “Aplicam-se as regras da solidariedade entre os responsáveis, podendo a reparação ser exigida de todos e de qualquer um dos responsáveis.”

A incidência generalizada da solidariedade em matéria ambiental tem decorrido tanto da regra geral prevista no art. 942CC, como em virtude de referência, em legislação específica ambiental, à figura do poluidor, em suas facetas do direto e do indireto. Este é o caso dos incisos III 22 e IV 23 do art. , da Lei nº 6.938/81.

Existem ainda leis específicas que, diversamente da legislação ambiental geral, fazem referência expressa à responsabilidade solidária. 24 Em matéria ambiental, a solidariedade é justificada para resolver casos em que múltiplos atores e atividades contribuem para a ocorrência de um dano ambiental, desonerando o autor da ação em ter que demonstrar a contribuição exata de cada um dos partícipes, podendo exigir a integralidade dos custos da reparação de qualquer um dos corresponsáveis.

Diante do texto literal apresentado no conceito de poluidor do inciso IV do art. da Lei n. 6.938/81, não restam dúvidas de que respondem solidariamente todos àqueles que contribuam (ação ou omissão), direta ou indiretamente, para a ocorrência de danos ambientais. A responsabilidade civil por danos ambientais faz-se extremamente ampla, podendo vir a serem responsabilizados pelos danos ambientais pessoas físicas, pessoas jurídicas de direito público ou privado e entes despersonalizados. 25 Em outras palavras, todos aqueles que contribuam de qualquer forma para a ocorrência de um dano ambiental devem responder pela integralidade do dano, cabendo a repartição dos prejuízos internamente entre os causadores do dano, por meio do exercício do direito de regresso por aquele que indenizou ou reparou os danos em montante excedente ao seu percentual de participação na lesão ambiental. Contudo, a regra geral consiste em que, não havendo demonstração de contribuição, inexiste responsabilidade civil em matéria ambiental.

Em adição, e ciente de que boa parte dos danos ambientais tem em sua fonte a pluralidade dos agentes e uma multiplicidade de fontes, a doutrina 26 e a …

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19 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198088749/capitulo-5-solidariedade-ambiental-e-a-figura-juridica-do-poluidor-indireto-gestao-juridica-ambiental-ed-2020